第二節 國家出現，國家治理的產生和發展
原始社會解體之後，人類進入了階級社會，人類曆史上的國家就出現了。國家是私有製出現之後，社會生產力與生產關係矛盾運動及階級矛盾不可調和的產物所發展出的結果。
馬克思的國家理論富有智慧，他預見性地指出，“國家是社會在一定發展階段上的產物；國家是承認：這個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立麵而又無力擺脫這些對立麵。而為了使這些對立麵，這些經濟利益互相衝突的階級，不致在無謂的鬥爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表麵上淩駕於社會之上的力量，這種力量應當緩和衝突，把衝突保持在‘秩序’的範圍以內；這種從社會中產生但又自居於社會之上，並且日益同社會相異化的力量，就是國家。”與氏族社會根據社會成員之間的血緣關係來劃分並維係基本關係的形態不同，國家是按地域劃分相應的國民。社會發展導致的階級關係的出現，取代了自然血緣關係的劃分，並且促使他們為謀求自身階級的利益而開始了社會化流動。不同的氏族和部落的成員，開始混居生活在一起。為了便於社會成員在其居住地實現公共權利、公共義務乃至政治參與，“地區劃分”的治理單位就此成為了基本出發點。
在階級社會中，國家是一種不同於原始社會公共權力的“特殊的公共權力”的組織形態。不同於以往的氏族社會時代，國家以超然於社會的獨立力量呈現，然而，國家的存在，證明了階級矛盾是不可調和的。一方麵，國家實質在於階級的統治；另一方麵，正是為了控製矛盾、維護統治秩序，統治階級才創造了國家，需要存在於社會之上的“國家權力作為明確的調停人”，才能存續並發揮著國家管理社會的作用。
雖然國家有公共職能，需要調解社會公共事務，但是國家存在的社會公共形式，絲毫不會弱化或代替其階級本質。國家權力總是屬於經濟上占主導地位的階級。政治統治是統治階級的集體意誌和統一力量，通常是通過國家的意誌實現的。隨著國家的出現，原始社會治理轉變為國家治理，其根本出發點是為了維護階級統治，並施行相應的公共事務管理。
總而言之，國家治理就是治國理政，就是以國家為中心和主導，安排統治階級的利益，處置社會公共事務。國家治理是人類社會治理發展的重要時期，經曆了一直延續至今的四個漫長的階段。
一、奴隸製國家治理階段
奴隸社會是人類社會發展史上第一種具有階級意義的社會發展形式。在人類曆史進化的早期階段，多數狩獵部落裏並沒有奴隸製。隨著石器工具發展，新型金屬工具的出現，勞動生產率得以較大提高，並導致了社會產品的過剩。一方麵，剩餘產品的出現，使一些人擺脫了繁重的體力勞動，專心致力於社會管理和文化科學的創造活動，為促進生產的發展提供了更大可能；另一方麵也為私有製的出現創造了條件。隨著私有製的興起，剝削階級和被剝削階級相伴出現，原始社會開始逐步瓦解，奴隸社會出現。奴隸社會無疑是一個悲慘和野蠻的時代。奴隸社會確實是把人類帶入文明時代，促進了社會生產力大發展，是曆史上的一大進步。但奴隸製所呈現出來的“生活關係—生產關係”，以及絕大多數奴隸的悲慘境遇，也清楚地說明，奴隸製度也是最殘酷、最野蠻的製度之一。
奴隸製，是特指奴隸主階層擁有奴隸的製度。奴隸以體力勞力和勞作為主，沒有報酬，並且沒有人身自由。奴隸製普遍存在於農業社會。迄今已有的史料一般認為，公元前40世紀初，奴隸製社會誕生於埃及。基督教《聖經》有關埃及的章節也提到了奴隸製——約瑟被當成奴隸賣到了埃及；《出埃及記》也記載了古猶太國被滅國之後，所有希伯來人被擄到埃及被迫為奴。其後，巴比倫、印度、中國也陸續建立了奴隸製國家。西歐在公元前8世紀建立起希臘的城邦，後來又被並入羅馬共和國，也是奴隸製國家。另外，近代史中，南北戰爭前的美國南方，和此前的一些英屬、法屬、俄屬殖民地都屬於奴隸製。
在典型的奴隸社會當中，法律確認奴隸是奴隸主的私有財產，是奴隸主可以任意驅使的“會說話工具”。奴隸主對奴隸握有生殺予奪的所有權力，包括任意奴役、販賣，甚至殺戮奴隸。奴隸沒有任何的自由和權利，甚至沒有獨立的人格；奴隸的後代也無法擺脫世代為奴的悲慘境遇。例如在羅馬共和國，奴隸在集市上麵被買賣。羅馬共和國早期，約有15％～20％的人口淪為戰爭奴隸。奴隸的主人可以合法地殺死奴隸。一直到公元2世紀，保護奴隸人權、生命權的相關法律才被訂立。早期的奴隸，主要來源於戰爭後的外國俘虜，習俗上各個奴隸製社會也禁止奴役本部落的其他成員，但是發展到後來，一些本部落內部成員有時也淪為奴隸。但是，這種情形經常是針對無力償還債務的人和被判刑的罪犯的一種懲罰。
在生產領域，奴隸主階級擁有一切生產資料，並完全擁有奴隸。大部分勞動者都是奴隸。他們隻能努力勞作，除了滿足維持自己的生存和人類生育的最基礎溫飽條件之外，奴隸沒有任何自己的財產或報酬，甚至沒有自由決定自己的身體和生命的最基本權利。在物質分配上，奴隸主階級占有並支配著整個奴隸階級的勞動力和勞動成果，過著奢華的寄生生活，而奴隸隻能獲得很少的生活物質來維持生命。從地位和相互依存來看，奴隸主階級與奴隸階級之間的關係是公然的剝削和被剝削、利用和被利用的關係。奴隸被剝奪一切權利，在暴力下從事最緊張和最繁重的勞動。
在政治領域，奴隸階級依靠剝削收入，組織強大的軍事和警察機構，建立嚴苛的等級製度，用以維護奴隸主的特權，並不斷對外擴展。在這種政治形態下，許多奴隸基本上被剝奪了政治和經濟權利，而統治階級則擁有無上的特權，包括對所屬奴隸的個人人身的絕對所有權和控製權。因此，殘酷的剝削、階級專政和統治者的絕對壟斷，成為奴隸社會國家治理的基本特征。
二、封建及專製國家治理階段
封建製度是在中國商周時期和西歐中世紀出現的，以貴族階層的層層分封，占有土地和農民（或農奴）等財富為基礎的社會製度。公元前770年~公元前475年前後，中國處在春秋時期，“封土建國”，開始了封建社會，由此形成了封建國家；公元476年，西羅馬帝國滅亡，西歐進入封建社會，並逐漸形成封建國家。
封建社會是在奴隸主階級被推翻之後，新興的地主階級掌權專製之後的一種曆史的政治形態。在封建社會形成的自然經濟是一個以土地為基礎的經濟結構，農業與手工業相結合，以家庭為單位生產，形成“自給自足”的特征，自然經濟的參與者可以滿足自身的經濟需要。
封建製度是一種社會政治製度，由國家共主或中央王朝給宗室成員、王族和功臣分封領地，其基本形式是封建等級製和莊園製。封建主對於農民或農奴的基本約束是地租，農民（或農奴）耕種土地所有者（地主）的土地，絕大部分產品作為地租被封建地主剝奪。上層建築主要是以等級製為特點的封建製國家，屬於“眾星捧月式”的“社會—生產—組織”結構。
占主導地位的思想是維護封建製度和封建等級，意識形態以推動傳統倫理道德思想作為主要內容。封建製度下，社會的基本階級是封建主階級和農民（或農奴）階級。這種經濟結構中主要生產資料的掌握，大部分是由地主（或封建主）所決定的，從而形成了“地主（封建領主）剝削農民”的階級關係。地主階級通過掌握土地生產資料、利用土地征收租金、發放高利貸等手段剝削其他階級。封建社會往往存在著非常明顯的階級製度和等級製度，比如中國的宗法製，西歐的“教主―國王―領主―爵士”體製，形成了金字塔結構的統治。
封建製度在西歐有一個複雜的演進過程，封建主壟斷土地，不允許土地買賣，形成與人身依附並存的領主和附庸者之間的契約關係等。歐美史學家都將封土封臣總結為封建生產關係的前提，宣稱“封建主控製土地和臣民是封建製度的基礎”，又把土地之上的人身依附作為封建主義的特點。
封建製度有三大最基本的特征：領主、封臣和采邑。這三大元素共同形成了封建製度的結構。領主是擁有土地的貴族階層，封臣是擁有領主所分封給他們土地的階層，而這些分封出的土地就是采邑。在必要的時候，封臣要為領主參與戰爭，作為對領主給予采邑的回報。領主、封臣和采邑之間的關係、責任、權益構成了封建製度的基礎。與此同時，隨著神權至上賦予教皇無上的權力，法學等皆依附於神學，西歐在中世紀進入了“社會宗教治理”階段。
社會宗教治理典型特征是“政教合一”，神權統治階層製定係統的宗教教義，為服務於統治目的而奉行“一神教”，宗教內容是現實社會關係的反映，宗教活動是世俗政權的體現，反過來，世俗力量也是宗教力量的直接映射，是人類步入階級社會的產物。
在中國的封建社會，以維護封建製度和封建等級製、宣揚封建道德為主要內容的意識形態占統治地位。在封建製度下，社會基本的階層是封建主和農民（或農奴）的矛盾，並且社會等級森嚴。從宗法製度的“合法性”出發，封建主世代皆為封建主，農奴世代皆為農奴，在宗法製度的影響下維護了這個脆弱的社會關係，與中央集權時代的社會階層可以互相轉換有本質的區別。在這個金字塔式的森嚴等級下農民（農奴）生活貧困，無政治權利，他們與封建主之間的矛盾十分尖銳。這種森嚴的等級在中央集權社會末期，阻礙了新興的近代生產關係萌芽的發展。中央集權往往導致了權力集中在皇帝一人身上，形成君主專製。在東方專製體製下，因為皇帝擁有至高無上的權力，所以強烈的爭權動機往往引發分裂混亂，造成宦官和外戚專權。
君主專製發展到極端的程度時，不但將皇權作為一切政治權力的源泉，更有甚者以片麵的極端方式，將皇帝權威推進到無以複加的高度，將下臣變成了皇帝的專屬仆役。在政治等級上，下臣對皇帝具有十分嚴苛的政治人身依附關係。在政治運行中，以專製皇帝的個人人格，代替臣子的獨立人格，用皇帝的價值觀取代臣子的判斷，用皇帝的利益取代國家的利益，將皇帝的意誌作為政策、法律的核心。作為專製君主實行人治的必要補充，有時候專製君主也會推行有限度、局部性的法治程序，但最後的決定權始終是人治，最終的法理依據仍然是“天子代天立言、代天統治”。
至於以科層製為特點的官僚體製，則是君主獨裁政體之下的龐大而又嚴密的行政機器。在整個統治體係中，大臣僅是皇權的具體執行者，隻有皇帝才是最高的主宰。這一時期，出現了專門的“官”和“吏”的階層，他們開始脫離具體生產，專門從事社會統治和社會管製工作。至此，具有近現代意義的官僚體製逐步形成，也形成了封建社會統治階級專製的國家治理模式。
三、資本主義國家治理
代表資本主義生產方式的資產階級，根據自己的利益訴求，在反對封建地主階級的政治鬥爭中逐步建立起了資本主義國家。 1640年英國資產階級革命是資本主義國家的開端。在封建社會的生產關係和生產力發展到一定階段後，相繼爆發的農民起義和資產階級革命對封建社會的打擊和破壞，使得封建社會逐漸走向終結。
最早的資本主義誕生於意大利。意大利當時的商品經濟十分發達，也是東西方國際貿易的重要中心，如佛羅倫薩、威尼斯等地區。代表資本主義的經濟，是以商品交換和商品生產為中心的商品經濟。生產的目的從單一的自給自足，轉變為向全社會提供商品，原有的自然經濟受到衝擊，開始瓦解。農民和手工業者開始失去生產資料成為無產者，這樣，工廠主——也就是最早的資產階級，與工人們簽訂就業協議，形成新的生產關係——也就是勞動力的雇傭關係。
從16世紀到19世紀，歐洲社會出現了一種早期的自由資本主義，特征是以雇傭勞動為中心，包括在相對自由的市場（不受國家製約）中以公司的名義進行例如買賣商品，特別是資本與貨物（包括地產和勞動力）的組織和貿易。發展到19世紀工業革命以及20世紀以後，自由的商品經濟發展進入高度競爭的階段，又逐步地發展到大工業生產的壟斷資本主義時期。同步地，這一時期的政治形態通過資本主義革命的洗禮和廣泛公民權利的確立，主要資本主義國家的政治生態，從以階級專政為根本特征的統治，走向了現代民主政治。
資本主義民主政治形態表現出一些與早期資本主義階段的國家治理模式完全不同的特征——國家政治權力的來源，被視為全體（或多數）公民權利的讓渡，是“必要的惡”。因此，政治權力組織是一種被限製的政治實體，憲政主義的思想和原則在政治全部過程中得以貫徹。作為資產階級革命的重要理論體係，憲政主義發展了資本主義政治製度架構的根本治理原則。
首先，權力主體構造中，貫徹了分立製衡的原則，實行了三權分立的政治體製。立法權、行政權和司法權分屬於議會、政府、法院，三者互相製約和監督。這種三權分立或五權分立的思想，來自啟蒙思想家盧梭、洛克、孟德斯鳩等人。
其二，政府權能方麵，資本主義不同階段的特征不同。自由資本主義時期，政府的角色被定位為“守夜警察”，除了維持保護私有財產、公共秩序之外，相對放任自由，對經濟社會的介入非常少。
而在資本主義後期，經濟、社會的危機發生較為頻繁，在社會矛盾相對激化的情況下，政府角色開始走向主動，尤其是在20世紀30年代後，以美國的“羅斯福新政”時期為代表，政府開始介入經濟發展，介入民眾生活，推出社會保障和社會福利，政府的權能得到了很大的擴展。
其三，公務員製度方麵，資本主義國家開始實行政治中立的公務員製度——也稱文官製度。麵向社會的公開招聘，建立起了一個相對開放、公開、人人機會均等的公務員用人體係。然而，較早開始文官製度的法國，明確表示，這一整套文官製度的體係和規範，很多方麵是通過向中國傳統政治係統學習而來的。
其四，社會治理方麵，政府開始運用民主政治的框架，體現為競爭性的利益集團，在公共政策中發揮重要作用的代議製民主。在社會事務領域，公民事務是由自下而上的自主決策製度實施的，推行地區自治或社區自治，相對尊重公民自治的權利，落實了國家與社會合作機製。[2]
隨著社會保障和社會福利體係的引入，政府的力量和權力職能大大增強。在一些有社會主義傾向和傳統的國家，甚至出現了社會福利主義，因此，政府的行政權也相應地擴大了。
在整個資本主義國家治理進程中，必須提及的是法治理念、法治精神的確立對國家治理具有的重大曆史意義。考察一下西方法治理念的興起，大致可以發現如下幾個原因：
其一，當時的歐洲，主要的生產方式以封建的小農經濟為主，各個封建邦國的風俗習慣和法律法規差異較大。市場經濟深化發展的一大障礙，是因為此前小型社會秩序和法律代表的“各自為政”“各為其主”的模式，已經無法適應商品交換對更大範圍內的統一市場的要求。社會大眾要實現其經濟利益或政治理想，必須消滅封建割據的地方秩序，在更大區域內形成統一的國家，進而形成明確和普適的政治經濟規則體係，而這一切的背後蘊含著“法律麵前人人平等”“法律的公平帶動社會的整體效率”等法治理念。
其二，現代“民族—國家”的興起和確立，封建邦國轉變為現代意義的主權國家。市場經濟自身的發展，要求在更大範圍內形成統一規則體係，但這種變化會遭遇封建勢力的抵抗；為促進經濟發展，在特定疆域內必須有確認統一的法律法規，並確保規則能夠被有效貫徹執行，這就要求一個對大範圍的社會具有管控能力的國家，現代“民族—國家”因此在歐洲出現。
與“君權神授”的傳統國家不同，“民族—國家”強調政治共同體，強調國家主權的至高無上，強調由國家製定和頒布統一的規則，強調國家為保證規則執行所必需的暴力的合法壟斷。這都是對地方“封建割據”的一種反叛和革新。“主權至上、法律至上、依法治國”的現代理念開始出現。[3]
廣大民眾在反封建的鬥爭中，提出了民主、憲政、法律麵前人人平等，要求製定體現人民意誌的憲法和法律，並要求依法治理，革除專製特權，確認人民的政治、經濟等各項權利和自由。法國思想家孟德斯鳩從君主立憲和分權原則出發，提出“為製止權力的濫用，就必須以權力約束權力”，這是較早的權力製衡思想；而思想家盧梭則直接把法治同民主共和國聯係起來，認為法律是人民“公意”的表現，“凡是實行法治的國家就稱之為共和國”。
隨著資產階級民主革命的勝利，思想家所提出的治理國家的法治原則，體現在最早的一批憲法和憲法性文件中。例如，富有代表性的法國《人權宣言》規定：“凡未經法律禁止的行為即不得受到妨礙，而且任何人都不得被迫從事法律所未規定的行為”；“法律對於所有的人，無論是施行保護或處罰都是一樣的。在法律麵前，所有的公民都是平等的”；“除非在法律所規定的情況下並按照法律所指示的手續，不得控告、逮捕或拘留任何人”；“除非根據在犯法前已經製定和公布的且係依法施行的法律以外，不得處罰任何人”。
早在1215年，英國國王約翰就簽署《自由大憲章》，提出“通過法律控製國家權力”，自此法治取代了人治，王權被關進籠子受到了限製。大約五百年後，盧梭的《社會契約論》成為現代民主製度的基石，“主權在民”的理念開始深入人心。1804年，以充分維護和體現自由平等契約精神的《拿破侖法典》為標誌，現代法治理念在法國、英國等西方國家逐步興起，“國家之權力係民眾所賦予”成為社會的普遍共識，國家的活動範圍已經被嚴格限定在法律規定的邊界之內，政府也要守法，這是法治的真諦。
從19世紀中葉開始，依法治國的英國經濟快速發展，在世界上處於絕對領先地位。到了1870年，人均國民經濟總量是世界平均水平3.7倍的英國開始走向世界之巔。其時，領土達到3600萬平方公裏、號稱“日不落”的大英帝國，成為人類有史以來最大的帝國。在維多利亞時代，繁榮的英國經濟總量占到了全球經濟總量的70%，貿易出口更是比全世界其他國家的總和還多出數倍。
同樣，美國從建國到成為世界經濟強國僅用了100多年時間，並長期保持著世界頭號強國的地位，與其始終遵循了源自英國的法治傳統，重視法治建設，強化依法治理有著直接關係。當今時代，西方發達國家的法治理念，已經滲透到國家製度和社會生活的方方麵麵，無處不洋溢著法治精神。其國民道德素質和文明程度普遍較高，社會公共秩序普遍較好，正是這些國家長期重視依法治理的自然結果。[4]
在歐洲大陸，特別是法國和德國，更多是通過國家的政治統一、以法典方式促成了法治的統一。而在英美，則是借助普通法的傳統，逐步完成了法治的基本統一。在這兩大法係的國家之中，法治思想的具體表述和核心關注不同，包括地域的差別和因時代變化引發的不同問題，因此形成的相關法治觀念和法製觀念的表達也不盡相同。
盡管不同國家的法治思想有眾多差異，但資本主義的法治思想主要體現在三個方麵：
其一，維護國家主權和法治統一。這不僅是保證本國社會秩序和穩定發展的前提，是市場經濟發展的前提條件，也是對外擴張和發展的需要。
其二，保障公民權利和人權。強有力的國家主權是社會及公民個人發展的政治製度保障，而隨著經濟的發展，公民個體被解放出來，通過各種方式自由參與市場經濟交換，相較於此前不同程度地被束縛於土地、村落、家庭、行會、宗教和民族之中，形成了近代政治意義上的“獨立個人”。
本國公民基本權利的界定和確認通過憲法和法律予以明確表達，體現了公民個人權利的逐步擴大，並且基於歐洲小國眾多的政治現實，不同國家的公民權利因經濟社會發展水平不同而不完全相同。當公民因種種原因跨越國家邊界的行為活動逐步頻繁，而無法要求他國保護自身的公民權時，對個人權利的一種更為普遍化的表達——“人權”就誕生了。到20世紀後期，這個概念先是在“冷戰”中，然後又在經濟全球化的政治、經濟、文化競爭中，扮演了政治和文化擴張的角色。
其三，權力的分立製衡。包括橫向和縱向的分權：橫向分權即立法權、行政權與司法權的“三權分立”；縱向分權一般體現在大國自上而下的中央（聯邦）政府與地方（州）政府的分權。盡管各國權力分立的具體形態各不相同，基本上都強調以權力約束權力，實現各種權力之間的相互製約與相互抗衡。
在中央政府一級，美國遵循三權分立與權力製衡原則，強調權力之間的平等與抗衡，通過司法審查製度對立法權、行政權進行製約。英法等國則奉行議會主權的原則，議會權力在權力分立體係中居於主導。此外，由於曆史原因，美國和德國實行了聯邦製，在保證聯邦（中央）政府的權力至上和國家完整統一的前提下，以憲政形式來確保中央與地方的分權。[5]
從積極意義上說，政府所有的實施治理的行為都必須要有法律依據；而在消極的意義上，則要求政府的這些行為不得與法律規定相抵觸。各種社會行為都須以法律規範，諸多社會關係都要用法律理順，多種社會矛盾都由法律化解成為一種常態，對法律的依賴和尊重直接推動了資本主義經濟的發展繁榮。在推動經濟發展和社會進步中，西方國家對法治的崇尚，使政府依照法律實施治理發揮了不可或缺的重要作用。
另外，西方國家注重推進社會自治還體現為對社區實施治理，並逐步建立了社區的公共服務由國家供給、社會參與、中央政府設專職部門統籌負責的國家製度。例如，在英國，一般的市政當局都設有社會服務部，在市、城鎮設有群眾性的誌願者服務協會，社會服務部和誌願者協會直接負責各社區的部分公共事務。而在美國的社區自治組織，不僅享有社區發展規劃與目標、社區公共事務、社區文化活動等方麵的決策權與管理權，而且還擁有對政府的社區治理工作的建議權和監督權。社區自治組織定期由居民民主選舉產生，成員沒有薪酬，主要是利用業餘時間為社區服務。
盡管西方國家的治理結構經曆過多種試錯性演變，但其國家治理體係始終是以政府、市場和社會三者為核心要素的。不過從傳統上看，人們首先還是關注政府和市場的關係。社會的力量很早就被納入國家的治理體係之中，因為在政府主導的國家治理過程中，社會所蘊含的治理功能具有獨特的不可替代性，並能發揮市場和政府所不能及的重要作用。
一個國家要實現長治久安，首先就要實現良好的社會治理。而從國家治理的角度來看，政府主導的社會管理和公民的社會自治，是社會治理的一體兩翼，它們相輔相成，不可或缺。其中社會管理是政府依法對社會事務、社會組織和社會生活的規範和管理。實施社會管理的主體是公共權力部門，實際上這是具有政府重要職能的一種政府行為。而社會自治則是公民對社會公共事務的自我管理，其管理主體是社會或民間組織，所實施的活動則是一種非政府行為。
這推動政府自身的社會管理模式進行革新，從控製型向服務型政府轉變。部分原本由政府掌握的公權力被移交到社會手中，政府不再大包大攬、麵麵俱到，社會開始擁有了自我成長的可能性。社會自治不需要國家財政的支撐，可以極大地降低行政成本開支，減輕納稅人的經濟負擔；社會自治的實現基於參與者的自願和組織者的非強製性權威，具有公共部門不可比擬的親和力，更容易采用溫和的方式實現社會和諧的治理目標，更容易為公眾所接受。在某種程度上，無論政府是否參與，甚至政府治理失靈，在自治範疇內的社會生活依然會秩序井然。[6]