第二節 公民概念在中國

公民概念，今天幾乎是一個國際社會通用的概念，但這並不見得每個國家都在同一含義上使用公民概念。公民概念在一個國家發展的特殊曆史或階段，影響著人們對公民概念的理解和運用。公民概念被中國社會接受的曆史並不長，但卻是一個足以影響中國社會生活的過去、現在及未來發展的重要因素。

一、近代以前

從詞源學考證，漢字的“公”和“民”都分別有著豐富的含義。“公”和“民”連在一起組成的新詞，是近代以後才出現。“公民”一詞是舶來之物，它最初進入中國人的政治語匯的時間應該是在20世紀初，大致是出現在近代文人誌士介紹西方憲法的著作中。誠如西方著名社會學家馬克斯·韋伯所說：“在西方之外，從來就不存在城市公民的概念。”

中國傳統社會，以“民”為核心的相應政治關係中，政治人格並沒有獨立的彰顯。在朝堂，占主導地位的君臣關係，完全是一種依附關係。在民間，傳統社會中宗法組織內部儼然是一個小社會，族長、家長握有支配財產、執行族規家法、決定同族人公共事務的大權，同時，也能夠和政府管理銜接，“往往把監督族人完課稅、服役、承辦官府事務作為自己的要務”，極難提供現代公民可資發育的土壤溫床。缺乏民主政治、沒有獨立的個人地位、森嚴的封建等級，是造成近代前中國公民概念缺失的主要原因。於君，傳統中國社會一直是實行皇帝專製，民主政治無從產生。偶有聖賢明君重視人民，也隻是民本思想的短暫流露。於民，公民無須享有和行使政治權利，隻需做一個安分的守法主體、一個順從的義務主體即可。

個人沒有獨立的人格，更不能享有獨立的公民地位。見微知著，在傳統中國，國家實際上是一個擴大了的家族組織。所謂“修身、齊家、治國、平天下”的政治理想，是一種典型的“家國同構”；個人自由必須依附於家族才有文化合法性，才能生存，才能有地位。在這種製度安排之下，個人本位的公民難以生成。

封建等級製，嚴格鎖定了所有人的身份，公民概念、公民思想無從產生。中國古代社會，一切奉行“君為臣綱、父為子綱、夫為妻綱”。奴婢、奴才、臣子、臣民等等，都遵循的是嚴格的等級界限，每一等級不可逾越。三綱五常順民教育的長期教化，侵蝕了人的心靈，使得民眾自願安於這種等級劃分，並習慣成為順民。

二、從臣民、國民到人民、公民

（一）臣民到國民

中國近代史上的立憲運動，是從清朝末年開始的，標誌事件便是在內外交困和各方壓力下，清政府頒布《欽定憲法大綱》，作為預備立憲的綱領。但該文件仍未脫離兩千多年來的君臣關係的影響。《欽定憲法大綱》的最後專章象征地規定了“臣民的權利”，但所有的“民”均被稱作“臣民”，仍需要接受傳統的三綱五常的約束。

辛亥革命之後，清王朝在辛亥革命的革命壓力之下，企圖力挽頹勢，於1911年10月30日倉促出台了《憲法重大信條十九條》。無論這部憲法性文件是否可信，當時的攝政王、身為皇帝生父的載灃在形式上“還裝模作樣去太廟宣誓擁護”。《憲法重大信條十九條》不再出現“臣民”，而采用了“國民”的提法，但也僅在第7條規定：“上院議員由國民於法定特別資格中公選之。”除此之外，通篇不提人民或國民的權利和義務。

盡管在中國近代立憲運動史上，《欽定憲法大綱》《憲法重大信條十九條》一直被後人視作清王朝“假借立憲之名，行抵革命之實”的招數，但法律文件從臣民到國民的轉變，卻是在這一過程中悄然完成的。通過明文表達，至少清王朝意識到了形式平等的重要性，顯示了一定的曆史積極意義。

當然，法律文件采用“國民”這一詞匯，並不代表它在中國的最早使用。大量文獻論據表明，近代中國的文人誌士在呼籲立憲、設立議院時，在傳播西方憲法思想和著作時，就已經開始使用“國民”一詞。學界人物的憲法語匯被官方接受，說明清王朝深感立憲之必要，雖然為時已晚。兩千多年前，我們的祖先提出了君臣、君民、官民以及君子與小人等概念，並且以此規範人們之間的政治關係。而當我們接受“國民”這一外來詞匯時，也就意味著中國社會對政治關係產生了全新的認知。

（二）“國民”與“人民”同時使用

現在能夠考據到的、最早把西方的“citizen”翻譯成中文的是美國傳教士丁韙良，他在1864年出版的譯作《萬國公法》中翻譯為“人民”。“人民”一詞在丁韙良的解釋中具有豐富的內涵，諸如，人民是有一國國籍的，不僅是承擔義務的主體，也是擁有廣泛權利的主體。這一基本的“人民”內涵，後來被知識界廣泛采納，並逐漸出現“國民”“公民”等不同表達。

政治詞匯的出現及闡發，持續地反映出中國傳統臣民觀、國家觀的變遷，這些思想也不斷被知識界以及統治集團所借鑒。其中，最具有代表性的是康有為、梁啟超師徒二人的闡釋，及他們在戊戌變法前後對中國政治實踐的嚐試。梁啟超曾經對“國民”給出了新的闡釋，認為“民”比“國”更為重要：“國民者，以國為人民公產之稱也。國者，積民而成，舍民之外，則無有國。” 1901年，梁啟超又撰文指出：“國家對於人民，人民對於國家，人民對於人民，皆各有其相對之權利義務。”

其後，辛亥革命之後，以孫中山先生為首的國民黨，在南京成立了中華民國臨時政府。為了光大辛亥革命之勝利成果，以及限製日後上台的袁世凱，臨時政府於1912年頒布了《中華民國臨時約法》，莊嚴宣布：“中華民國之主權，屬於國民全體。”可能是因為《臨時約法》的頒布過於倉促，除該條款之外，在規定基本權利和義務的時候全部使用的卻是“人民”一詞。

“人民”究竟何指，《臨時約法》也語焉不詳。考慮到當時的現實，臨時政府在隨後出台的《選舉法》中，亦規定了種種限製人民選舉權利的財產條件和教育條件，例如，“隻有具備年納直接稅二元以上和價值五百元以上的不動產，在選區內居住二年以上，並具有小學畢業文化水準，才能享有選舉權。”至於針對被選舉權，更是設置了種種限製，印證了臨時政府所謂的“人民”，是對有產者的稱謂。因此，有學者對《臨時約法》所使用的人民概念作出階級分析，認為“實際上它所指的隻限於資產階級本身，而不包括廣大勞動人民在內”。

1913年，經由當時的中華民國國會憲法起草委員會擬定的《天壇憲法草案》中，則更加明確地規定了“凡依法律所定屬中華民國國籍者，為中華民國國民”，這是首次認定國民資格。而在基本權利義務的規定上，則沿襲前文件使用的“人民”。以後，1914年的《中華民國約法》（袁記約法）、1923年的《中華民國憲法》（賄選憲法）皆依此作出了“人民”和“國民”的相應規定，體現了“人民”和“國民”的稱謂在這一時期的並用。

此後，1931年的《中華民國訓政時期約法》，以及民國政府後來擬定的《中華民國憲法草案》（“五五憲草”）和更晚一些的《中華民國憲法》（1946年）均是大同小異，都以“國民”指稱國家權力的歸屬主體的每一分子，以人民概稱權利義務主體。相對地，隻對人民和國民做了細微的區分。可以肯定，民國時期，國民的整體範圍與人民的範圍是基本一致的，隻是國民表現的是個體，而人民表現的是集體。這就為公民一詞的接受，做了前期鋪墊。

晚清至民國成立的這一時期，國人的權利意識開始覺醒，在改良派、革命派的誌士仁人的宣傳以及清政府推行新政的過程中，國人對國民權利的理解逐漸具體化，也特別強調國民對國事的參與權，和國民對國家的義務。正如近代啟蒙思想家嚴複所言：“特觀吾國今處之形，則小己自由，尚非所急，而所以祛異族之侵橫，求有立於天地之間，斯真刻不容緩之事。故所急者乃國群自由，非小己自由也。”梁啟超也指出：“權利思想者，非徒我對於我應盡之義務而已，實亦一私人對於一公群應當盡之義務也。”可見，此時思想界對國民權利的強調，更多的目的是由愛一己之權利，推廣到爭取國家之權利，更多反映的是國民挽救危亡的責任心。這是由近代中國救亡圖存的曆史任務所導致的，但這些思想構成了中國公民身份的重要的起源和基礎。

政治話語的變遷，無不折射出政治文明的轉型進程。近代中國臣民到國民的變化，是一項重大的進步；而國民到公民的變化，則是相對悄然進行的。近代社會的變動中，思想界以及很多仁人誌士，為中國社會的現代轉型做出了曆史性功勳，一個重要體現，就是實現了天下向國家、民族的轉換，從而將“公”與“公共”的內涵，注入了國家、政府、公理、公正的意義。雖然，他們在關於國民、公民的思想表達中，也不自覺地透露出傳統君民關係的不徹底表達，從反麵說明了傳統臣民、子民觀念的深遠影響，但無論怎樣，這都開啟了中國公民身份的思想源頭。無論是其中積極的思想成分，還是一些帶有曆史痕跡的思想，對中國以後的公民身份建設的曆程都產生了深遠影響。

三、公民與人民

（一）國民悄然隱退，人民主流發端

1949年9月29日，《中國人民政治協商會議共同綱領》正式頒布，這是中國第一部具有新民主主義性質的憲法性文件，起到了臨時憲法的作用。《共同綱領》不僅繼續沿用“人民”作為基本權利的享有主體，而且在主權歸屬者上也同樣使用的是“人民”。例如，第12條就規定：“中華人民共和國的國家政權屬於人民。”但是，《共同綱領》並沒有完全棄“國民”而不用，隻是在有關義務的條款中使用“國民”這一用語。如第4、第5條在規定各項權利時，主體采用的是“人民”一詞，而在第8條規定義務時主體卻采用“國民”一詞，其次是在第42條提倡公德時，再次采用了“國民”。

關於人民和國民之間的區分，時任政務院總理周恩來在所作的《關於〈共同綱領草案起草經過和綱領的特點〉的報告》中作了較詳細的說明。“人民”是指工人階級、農民階級、小資產階級、民族資產階級，以及從反動階級覺悟過來的某些愛國民主分子。“而對官僚資產階級在其財產被沒收和地主階級在其土地被分配以後，消極的是要嚴厲鎮壓他們的中間的反動活動，積極的是更多地要強迫他們勞動，使他們改造成為新人。在改變以前，他們不屬於人民範圍，但仍是中國的一個國民，暫時不給他們享受人民的權利，卻需要使他們遵守國民的義務。”周恩來同時強調，這正是人民民主專政的一個重大體現。可見，作為“人民”內部的國民與“非人民”的國民，在享受權利上存在天壤之別。

（二）公民概念的正式使用

新中國最早使用“公民”的規範性文件，被公認為是1953年4月3日公布的《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》，其中第4條：“凡年滿十八周歲之中華人民共和國公民，不分民族、性別、職業、社會出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況和居住期限，均有選舉權和被選舉權。”對“居留於中國境內的外國人有無選舉權和被選舉權”的回答是：凡是居留於中國境內未取得中華人民共和國國籍的外國人，無選舉權和被選舉權。其業已取得中華人民共和國國籍，並具有公民資格、年滿十八周歲者，有選舉權和被選舉權。顯著地，在這個回答中將“業已取得國籍者”和“具有公民資格”明確作為並列的兩個條件。

同時，為準備全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉，做好選民登記工作而頒發了《全國人口調查登記辦法》。其中第三條規定：“凡中華人民共和國國民，均應進行登記。”這樣的法律規定，似乎表明了國民是具有中華人民共和國國籍的人，而公民資格是一個內涵更加豐富的詞匯，並不是取得國籍的當然結果。取得國家國籍即成為一個國家國民，但若沒有取得公民資格，就不一定是一個國家的公民。

“公民”概念正式出現在憲法文本中是1954年憲法，擴大了《共同綱領》所規定的憲法權利主體的範圍，奠定了中國曆部憲法所確立的公民的基本權利的製度基礎。1954年憲法調整了《共同綱領》的結構，即把基本權利主體由國民改為公民，並專章規定公民的基本權利與義務；把基本權利列為第三章，置於第二章國家機構的後麵。“中國憲法上規定的公民的基本權利和義務，對每個公民都有特別重要的意義。這些權利和義務的規定，就確定了每個公民在社會生活、國家社會中的地位。”

但是，“人民”這個概念，在經過“曆史”的千錘百煉，已逐漸成為中國政治語話的一個象征，即代表著“進步、革命、積極向上”的一種精神，甚至被廣泛演繹為“集體、社會、國家、正義”等內涵。這集中表現在1956年以後的“反右”“**”中。

十一屆三中全會的撥亂反正之後，伴隨著憲法學的恢複與發展，作為學術概念的“公民”“公民權利”重新回到中國憲法學者的學術視野之中。基於以上狀況，新中國成立以後，長期以階級鬥爭為中心，公民身份難以實現和保障，教育主要圍繞為無產階級政治服務，公民教育被認為是資產階級教育。因此，雖然新中國成立以後的幾部憲法都明確了公民的法律地位，但由於曆史緣由，出現了嚴重的憲法文本與社會實踐相脫節的現象，在當時特定的政治形勢下，更多強調的是公民的服從性義務，公民的權利保證無從得以實現。

（三）公民概念的正式明確及普遍使用

《中華人民共和國憲法》是中華人民共和國的根本大法，擁有最高的法律效力。現行憲法為1982年憲法，並曆經1988年、 1993年、 1999年、 2004年、 2018年五次修訂。現行憲法對於公民概念的規定是：“中華人民共和國的公民是指具有中華人民共和國國籍的人。中華人民共和國公民在法律麵前一律平等。國家尊重和保障人權。任何公民享有憲法和法律規定的權利，同時必須履行憲法和法律規定的義務。”

公民含義的明確確定，一直到1982年頒布現行的《憲法》後，才得以清楚地呈現。《憲法》第33條規定：“凡具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國公民。”這表明，在中國，公民除須具有中華人民共和國國籍外，沒有另外的資格限製。不僅公民的範圍得到擴大，而且公民之間的資格平等性也得以彰顯。可以明確，一國社會成員一旦具有公民的身份，那麽原先與人有關的其他身份或屬性，諸如階級、集團、地域、民族、性別、職業、信仰、地位、經曆等等差別，在法律麵前一概變得狹隘了。此時，每一個社會成員都抽象地成為脫離了各種社會關係的國家中的一個最小單位，共同的身份決定了具有某些共同的人性。這就是公民身份與其他身份的區別。[22]

盡管如此，在國家立法層麵上，對公民的私有財產仍然存在過不公平對待。 2004年之前，《憲法》中明確規定：“社會主義的公共財產神聖不可侵犯。國家保護社會主義的公共財產。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產。”但對私有財產僅規定了“國家保護個體經濟、私營經濟的合法的權利和利益”“國家保護公民的合法的收入、儲蓄、房屋和其他合法財產的所有權”。

這些規定存在兩個不足：一是對私有財產的界定不完全，僅列舉生活資料，而沒有包括生產資料。這樣顯然不利於啟動民間投資，不利於社會經濟發展；二是對私有財產的保護沒有提到與公有財產平等的高度，財產權仍然不是公民的一項基本權利，憲法對私有財產與對公有財產的保護仍有不少差距。在僅次於憲法的基本法律層麵，如《民法通則》《刑法》中也未明確規定“私有財產神聖不可侵犯”。因此，對私有財產也缺乏基本法律的保護，體現了對不同所有製財產保護的不平等。在一些部門規章、地方性法規中對私有財產的保護的規定還相當零散，不成係統，缺乏統一性，有的還帶有不少對私有財產限製性、歧視性規定。

2003年十屆全國人大一次會議，“關於在憲法中加強私有財產保護的議案”，成為當年“兩會”唯一的修憲提案。 2004年3月 14日的憲法修正案將憲法第十三條修改為：“公民的合法的私有財產不受侵犯。”明確規定了國家對私有財產權的保護原則，並對財產權的保護進行限製。我們可以清楚地發現公民在社會主義經濟體係中的地位逐漸提升，國家對公民及其私有財產保護力度也是越來越大。

今天，世界上的絕大多數國家已經對公民概念有了相當一致的共識，公民應該是享有從事管理社會和國家等公務活動權力和具備相應能力的人。一方麵，每個國民根據政治權利的平等原則，都應享有從事管理社會和國家等公務活動的政治權利；另一方麵，每個國民也都應該具備從事管理社會和國家等公務活動的政治能力。對於那些不具備上述能力的公民，政府負有義務和責任，通過公民教育而使這些國民具備相應能力。換言之，保障每個國民的政治潛能得到實現，乃是國家的義務和國民的權利。

從性質上看，公民具有自然屬性和法律屬性兩個方麵。公民首先是基於自然生理規律出生和存在的生命體；而公民作為一個法律概念，以一個國家的成員的身份，參與社會活動、享受權利和承擔義務，應由國家法律加以規定。一個人取得了某一國家的國籍，就是這個國家的公民，就可以享有該國憲法和法律規定的權利，同時也必須履行憲法和法律規定的義務。如果他僑居在國外，他也受所屬國家外交機構的保護。

經過了數千年的發展更替，公民和曆史共同走到了今天，公民與國家治理都呈現出新形勢下的新形態，數字世界已經產生，數字世界的產生又催生出公民的全新形態——數字公民。