第十三章 立憲流產
1.“新政”變法
在倉皇 “西狩”途中，慈禧親嚐了顛沛流離之苦，威嚴掃地，種種經曆迫使她最後隻能忍氣吞聲地討洋人歡心。一向冥頑不化的慈禧不僅憤怒而且害怕，她終於明白：要想保住自己的權力，隻能迎合外國，學習他們的政治製度、文化教育等。現在，她不得不考慮改革。
光緒二十六年 （1900）七月二十八日，慈禧在宣化府城以光緒帝的名義下了一道廣開言路、集思廣益的詔書，求官民直諫。詔書說：“自來圖治之原，必以明目達聰為要。此次內訌外侮，倉猝交乘。頻年所全力經營者，毀於一旦。是知禍患之伏於隱微，為朕所不及察者多矣。懲前毖後，能不寒心。自今以往，凡有奏事之責者，於朕躬之過誤，政事之闕失，民生之休戚，務當隨時獻替，直陳無隱。”
這道詔書沒有激起多少波瀾，因為戊戌政變的前車之鑒使臣工們仍心有餘悸，誰也不敢輕易相信慈禧求直言諍見的誠意，更何況向最高當權者提出政事之衰弊，本身就要冒很大風險。麵對冷遇，慈禧並沒有十分介意，因為她當時要考慮的頭等要事是如何安全抵達太原。
兩個多月後，慈禧逃到西安，各路護駕人馬陸續趕來，權力機器開始運轉，與洋人的和談也在進行中，她又想到了 “廣開言路”之事。十二月初十，光緒帝發布 《變法上諭》，其中提到：“懿訓以為取外國之長，乃可補中國之短；思前事之失，乃可作後事之師。”“欲求振作，當議更張。著軍機大臣、大學士、六部、九卿、出使各國大臣、各省督撫，各就現在情形，參酌中西政要，舉凡朝章國故、吏治民生、學校科舉、軍政財政，當因當革，當省當並，或取諸人，或求諸己，如何而國勢始興，如何而人才始出，如何而度之始裕，如何而武備始修，各舉所知，各抒所見，通限兩個月，詳悉條議以聞。”光緒帝要求大臣們在兩個月的限期內，就政治改革問題，結合外國實例發表自己的意見。但是，絕大部分大臣仍噤若寒蟬，等待觀望，畢竟改革派慘死、直言上書者被斬猶在眼前。
又過了兩個多月，地方各督撫還是一言不發。慈禧深感無奈，召集身邊的王公大臣、軍機大臣以及趕來護駕的甘肅布政使岑春煊開會商議對策，眾大臣一致認為朝廷必須拿出實際行動才能取信於各級官員。於是，慈禧決定成立一個專門機構辦理此事，以示重視。
光緒二十七年 （1901）三月初三，慈禧頒發上諭設立督辦政務處，作為 “專責成而挈綱領”的新政 “統匯之區”，並派 “慶親王奕劻，大學士李鴻章、榮祿、崑岡、王文韶，戶部尚書鹿傳霖，為督辦政務大臣，劉坤一、張之洞亦著遙為參預”，要求各政務大臣 “於一切因革事宜，務當和衷商榷，悉心詳議，次第奏聞。俟朕上稟慈謨，隨時擇定，俟回鑾後切實頒行”。這道聖諭不僅說要成立機構，還提出 “新政”概念。也就是說，各地方提出的成熟的意見和建議一律納入新政範疇，如果獲得朝廷審議通過，就會當作新政之策予以施行。
聖諭下達不久，山東巡撫袁世凱鬥膽進諫，他上呈的是 《遵旨敬抒管見上備甄擇折》，內容包括設立課官院和課吏館，對官吏進行新政集訓；命學生學習實用書籍和外國技術；各省設官報局，開啟民智；派遣王公官員出國考察；設立商會，興辦商務等十二條。慈禧見到這份奏章後喜笑顏開，還沒有看完全折就對袁世凱大加誇讚。當然，她讚賞的不全是奏折的內容，更多是袁世凱的踴躍態度。那些精明的臣子通過 “庚子之亂”已讀懂了慈禧兩極化的施政手段，她翻手為雲覆手為雨的處置方式讓朝廷內外感到玄機莫測。此次慈禧成立督辦政務處及對袁世凱之舉予以肯定，讓大臣們不再敢質疑她推行新政的誠意，因而紛紛上折暢談新政。慈禧推行的新政一亮相就聲勢浩大，如上諭所說，“示天下以必信必果”。
很快，兩廣總督陶模上 《請遣散內監折》，江西巡撫李星銳上 《江西巡撫李中丞複行政事宜折》，安徽巡撫王之春上 《廣設算學專門學堂折》，湖廣總督張之洞上 《變通政治人才為先遵旨籌議折》，兩江總督劉坤一上《遵旨籌議變法謹擬整頓中法十二條折》等。奏折多了，就要有一個審議程序。由於慈禧還在西安，雖然成立了新軍機處和督辦政務處，但畢竟與各執行機構溝通不暢，所以對各奏章采取了新的 “留中”辦法。
所謂 “留中”，就是留下待議或待辦。留中的折子又分為兩種：一種是留在皇帝的機要處內閣，供皇帝禦覽，如袁世凱所上 《遵旨敬抒管見上備甄擇折》，這是留給太後和光緒帝親覽的，可批示下發，也可不發，由太後或皇帝親自處理。另一種是留在軍機處審議。但由於軍機處的權力越來越小，加上新成立的督辦政務處分權，所以軍機處審議的奏折也就顯得不那麽重要了。
而督辦政務處的職能主要是在慈禧與光緒帝從西安返京前，審議內外臣工關於新政的回奏，並分辨是否可行。據張之洞的幕僚許同莘記載，“是時京外官條陳變法者，皆交會議政務處，區為科舉、兵事、財政、雜務四類，俟回京合議”。由此可見，督辦政務處負責處理的奏章都是跟新政有關的，而其他奏章還是交軍機處。
實際上，推行新政的詔書下達兩年後才開始嚐試施行。在新政推行的最初三年裏，比較突出的有以下幾件事：
其一，提倡和獎勵私人資本辦工業。光緒二十九年 （1903）七月十六日，朝廷成立了商部，由前一年被派往英國、法國、美國和日本考察的皇親貴族載振(1)擔任尚書，工礦業和鐵路都歸這一部管理。光緒三十年 （1904），公布 《商律》（部分）《公司律》《商會簡明章程》，並先在京師設立商會。其中規定：“凡設立公司赴商部注冊者，務須將創辦公司之合同、規條、章程等一概呈報商部存案。”即與國際慣例一致，辦企業僅須登記注冊即可。到光緒三十一年 （1905），清廷陸續頒布《商標注冊試辦章程》《重訂開礦暫行章程》《獎勵公司章程》《改訂獎勵華商公司章程》《試辦銀行章程》《農會簡明章程》等。發展實業方麵，大理寺少卿、工部左侍郎、督辦鐵路大臣盛宣懷成為一麵旗幟，他創辦了許多實業，任輪船招商局督辦、電報局總辦、華盛紡織局總督辦、鐵路總公司督辦、中國通商銀行督辦、漢陽鐵廠督辦。
在實業改革中，現代財產所有權開始逐步確立。比如，光緒三十二年 （1906）擬定的 《大清民事刑事訴訟法》在 “判案後查封產物”一節中規定：“凡封票紙查封被告本人之產物，如產物係一家之公物，則封本人名下應得之一分，他人之分不得株連。”“凡左列各項不在查封備抵之列：一，本人妻所有之物。二，本人父母兄弟姐妹及各戚屬家人之物。三，本人子孫所自得之物。”這表明財產所有權已開始從家庭甚至家族所有轉變為個人所有。
這一變革的影響極其深遠。從光緒二十一年 （1895）到民國二年（1913），民族資本工業發展速度年均百分之十五，比第一次世界大戰列強無暇東顧期間的發展速度還略快一點。這主要是朝廷不再堅持以官辦或官督商辦的壟斷經濟為導向，轉而扶植和獎勵私人資本，建立自由的市場經濟製度，加上工資和原料低廉，市場廣闊，這些有利因素足以抵消其他製度性缺陷帶來的不利影響。
其二，廢除科舉考試製度，設立學堂，提倡出國留學。光緒二十七年 （1901），清廷命各級書院分別改為大學堂、中學堂、小學堂，引進新式教育。光緒二十八年 （1902），朝廷頒布 《欽定學堂章程》。光緒三十年 （1904）十一月二十六日，張之洞等製定通過了學堂章程，將普通教育分為初等、中等、高級教育，這就是具有近代化性質的 “癸卯學製”。光緒三十一年 （1905）八月初四，朝廷下令自翌年起停止一切科舉考試，中國延續了一千多年的科舉考試製度由此結束。同年十一月初十，朝廷成立學部。
另外，在光緒二十七年 （1901）六月，朝廷諭令各省選派留學生出國，並準許自費留學，後又陸續頒布有關遊學及獎勵章程。其中留日學生人數最多，至光緒三十一年 （1905），留學生達八千餘人。
為了給學校配備相應的教科書，清廷設置了編譯局，專門編製教科書，後改為江楚書局，劉世珩(2)為總辦。該機構成立後，聘請了一批專業編撰，如繆荃孫(3)、陳作霖(4)、姚佩珩、陳汝恭、柳詒徵(5)等，開始編譯書籍。羅振玉(6)、劉大猷、王國維在上海翻譯日本書籍，陳季同、陳慶年(7)主譯西書，均影響甚大。
其三，改革政製與軍製。光緒二十九年 （1903）十月，清廷成立練兵處，以奕劻總理練兵事務，袁世凱為會辦大臣，實際掌握練兵大權。清末新政，實際上是戊戌新政的繼續。早在光緒二十年 （1894）底，胡橘棻就受命在天津新農鎮練就新軍十營，兵種包括步兵、炮兵、馬隊、工程兵，號 “定武軍”；後由袁世凱接辦，改名 “新建陸軍”，史稱 “小站練兵”。清末新軍由此開始。後張之洞上書 “整軍禦侮，將才為先”。光緒二十六年 （1900），慈禧以光緒帝的名義發布 《變法上諭》後，張之洞、劉坤一聯名上書，“外國之所最長者，莫過於兵”主張用西法練兵。光緒二十七年 （1901），清廷下令廢止武舉考試，曉諭各省設立武備學堂。“庚子之亂”後，各省皆起練新軍，或改編防軍，或用新式招練。至光緒三十年 （1904），製定軍製，京師設練兵處，各省設督練公所，改定新軍區為三十六鎮，新軍製始劃一。隨後，清廷下令廢除科舉，士人多投筆從戎。光緒三十二年 （1906）清政府改兵部為陸軍部，直接掌管新軍編練事務。同時，著手改革海軍。宣統元年（1909），設立籌辦海軍事務處。宣統二年 （1910），海軍部正式成立，仿陸軍編製訂立海軍官製。
其四，建立新型法律製度。清廷以往的刑律，條法酷虐，“一案株連動輒數十人”，以致民怨沸騰。光緒二十七年 （1901），清廷下詔變法：“現在通商交涉，事益繁多。著派沈家本(8)、伍廷芳(9)將一切現行律例，按照交涉情形，參酌各國法律，悉心考訂，妥為擬議。務期中外通行，有裨治理。”四年後，清廷批準廢除淩遲、梟首、戳屍、刺字等酷刑，並規定可以罰款代替笞杖，無力交納罰金者可 “折為做工”。並在各地設法律學堂，培養新式法律人才。
從光緒二十九年 （1903）起，清廷又製定和頒布了 《獎勵公司章程》《商標注冊試辦章程》《商人通例》《公司律》《破產律》《各級審判廳試辦章程》《法官考試細則》《集會結社律》《大清刑事民事訴訟法》《大清新刑律》《民律草案》等法律。其中，《大清刑事民事訴訟法》《大清新刑律》《民律草案》因辛亥革命爆發，已來不及頒布施行，但是已頒布的法律成為二十世紀上半葉中國政府修訂法律的基礎。在推行新政的過程中，改革刑律，廢除酷刑，雖然仍有局限之處，但為中國法律的近代化奠定了基礎。
其五，實行新稅製。與籌餉、練兵同作為新政的核心任務。內容包括：增加稅種，如增開印花稅、房捐、鋪捐等；提高稅率，如鹽斤加價，茶、糖、煙、酒厘金再加三成等；將各地庫存以及各陋規收歸朝廷；允許地方官自籌稅收。
其六，改革吏治。政治方麵的改革圍繞整飭吏治展開，提出革陋規、改公費；設官吏考驗處、調查處；開官智，培養新政人才。這項革新受到了洋人的幹預，在西方列強的逼迫下，清廷對傳統的官製和機構做了一些形式上的改變。光緒二十七年 （1901）六月初九，清廷宣布撤銷總理各國事務衙門，改設外務部。該旨令宣稱，“現當重定和約之時，首以邦交為重，一切講信修睦，尤賴得人而理”，因此對總理各國事務衙門進行改組。外務部 “班列六部之前”，由奕劻總理外務部事務，王文韶為會辦大臣，瞿鴻禨為尚書。
另外，為了提高朝廷至地方的行政效率，清廷對原有機構進行了一些改變、裁減和合並。取消書吏，廢除賣官的捐納製，撤銷河東河道總督及雲南、湖北、廣東的巡撫等多餘衙署。光緒三十二年 （1906）九月二十日，下令軍機處、外務部、吏部、學堂照舊；巡警部改民政部，戶部改度支部，兵部改陸軍部，刑部改法部，大理寺改大理院，工部、商部合並為農工商部，設郵傳部，理藩院改理藩部；太常寺、光祿寺、鴻臚寺並入禮部。之後，將盛京將軍改為東三省總督，設奉天、吉林、黑龍江三省巡撫。並飭各省將按察使改為提法使，增設巡警道、勸業道，留兵備處，設審判廳。
不過，改革吏治隻是改換了一些名稱而已，當權者還是原來那些官員。比如，改革吏治中的反麵人物代表奕劻，人們稱他是腐敗的 “忠臣”、一隻打不死的 “大老虎”。
總之，從光緒二十七年 （1901）開始，在五年左右的時間裏，清廷在國政、吏治、民生、教育、軍事、財政等方麵逐步推行改革，史稱“清末新政”。
2.玩政治 “蹺蹺板”的人
光緒二十六年 （1900），德使克林德被清軍槍殺。光緒二十七年（1901）四月二十三日，在帝國主義列強的逼迫下，醇親王載灃(10)任頭等專使大臣，赴德謝罪。同時，清廷還收到了一份要求嚴懲曾經支持義和團的 “地方禍首”名單，牽涉一百四十二人之多。為此，慈禧先後兩次發布上諭，懲辦了九十六名官員，其中四人處以死刑，其他人遭到流放、監禁終身、永不敘用等不同程度的懲處。
背後真正的 “禍首”慈禧讓這九十六人當了 “替罪羊”，她終於可以回京城了。五月二十一日，慈禧以光緒帝的名義發布上諭：“朕侍皇太後暫住關中，旬將經歲，眷懷宗社，時切疚心。今和局已定，昨諭令內務府大臣掃除宮闕，即日回鑾。”但諭旨下發後，慈禧並沒有起程，因為李蓮英授意陝西巡撫升允上了一道奏折，說 “天時炎熱，道路泥濘”，宜過些時日回鑾。河南巡撫鬆壽也湊熱鬧說，“積雨連旬，河水驟發，蹕路衝毀，行宮損壞”，請兩宮暫緩行期。李蓮英的心思路人皆知，李鴻章與洋人談判雖和約已成，但還沒有最後簽字畫押，隨時可能發生變故。這些慈禧都沒有明言，但確實心有隱憂。
到八月二十四日，在西安避禍近一年的慈禧決定在這一天起蹕回鑾。當天上午巳時，兩宮鑾駕從西安北大街行宮出發，出南城門後直接去八仙庵拈香禱告。起蹕時，西安全城文武官員都到行宮門外伺候升輿，“即有黃轎數乘，自行宮出，士民皆伏地屏息”。辰時三刻，隨著三聲鞭響，回鑾隊伍開動，由二十四麵黃龍旗開路，一千名騎兵前導出城，後有三千輛裝滿金銀的大車，百餘名太監押運隨行。光緒帝和慈禧衣著華麗，端坐在黃色的轎子裏，緊接著是皇後的轎子，護駕諸王、大臣的轎子跟在其後，最後是大阿哥的轎子。王公大臣或乘車，或騎馬，編隊而行。
道路兩旁五步一崗，沿途市肆各設燈彩。出城後仍是旌旗招展，千乘萬騎氣氛肅穆，浩浩****地駛向河南。整個場麵異常隆重奢華，“銜尾重車無數，均係各衙門檔案。曲折穿行大街中，辰牌向盡，始出南門……長安父老，均於南門外祗候跪送，恭獻黃緞萬民傘九柄”。
出城才二十餘裏，回鑾隊伍便在灞橋驛館駐蹕。灞橋自古以來為最盛迎送之地，此次別行則是空前絕後。八月二十五日，行二十裏後駐蹕臨潼驪山行宮，因遇陰雨天，道路難行，於是沿途鋪路，路線按風水學精心設計，耗費甚巨。自陝西西安府威寧縣京兆驛至河南省河南府洛陽縣周南驛，行程僅七百八十餘裏，卻走了整整二十二天。
過洛陽後，鞏義的地方官員為了迎駕，做了兩手準備，一是在東黑石關修建了一座行宮，在洛河上駕起一座浮橋，另外，又在洛河邊上建造了五艘龍船。為了停泊這五艘大船，又特意在南窯灣村北洛水東岸建船塢五座，俗稱龍窯，但因洛河發大水，慈禧沒有走水路，到鞏義之後隻在東黑石關行宮裏住了一個晚上。第二天臨走時，當地富商康鴻猷通過李蓮英向慈禧獻了一百萬兩白銀。慈禧一高興，給康氏莊園賜名 “百萬莊”。
九月二十八日，兩宮至鄭州後，路途才變得平坦。到開封時，開始有地方奏折送來。兩宮在此駐蹕數日。十一月初三，開封下了一場大雪，次日啟鑾時，竟有數千百姓相送。其時雨雪初霽，沿途旌蓋飛揚、衣冠肅穆，隻聽到馬蹄車齒在路上的雜遝之聲，互相應和。慈禧遙望河幹，隻見十裏錦城，千軍荼火，仿佛萬樹桃花，照春齊發，一時情緒高漲，命人在黃河岸邊 “設香案炷香祭河神”。祭祀結束後，大隊人馬前往延津。又過了半個多月，兩宮到達定州，京城已遙遙在望。因人數過多，火車一時難以承載，於是分兩路而行。到達直隸總督府駐地保定後，慈禧傳旨飭令山東巡撫袁世凱署理直隸總督，接管天津防務，並即刻赴保定迎鑾。
在保定，慈禧讓人找風水師算好進京的吉時與路線。因火車排班的時間與風水師測算的吉時有出入，袁世凱特意找到負責列車運行的比利時鐵路公司工程師傑多第，要求他按太後認定的吉時調整火車時間，以便準時到達北京。車廂也按皇家要求重新布置，最引人注目的是禦座車廂內放置了超大火盆，足以溫暖整個車廂。車廂內所用物品、裝飾全是工部侍郎盛宣懷 “孝敬”的。
除了禦座車廂，供隨行高級官員用的車廂有三節，宮女侍從用三節，裝各地 “孝敬”的貢品用了九節。第二列車則供皇後、王公大臣、福晉、命婦、內監等乘坐。
十一月二十八日，火車抵達馬家堡，剛一停靠進站就聽見軍士擎槍奏樂。兩宮先後下車，光緒帝乘坐八抬黃緞轎，轎夫均穿紫紅色緞繡花衣，四周由侍衛、內監擁護，轎前排列兵丁、樂工、大旗；隨後為禦用的衣箱、馬匹、馱轎；再其後為騎馬隨從；隊伍的最後是弓箭手、長槍手、馬步兵。皇太後的黃轎儀仗與光緒帝相同。
途中，袁世凱又派來北洋新軍警衛， “儀衛甚盛，發卒數萬人”，北京城的百姓都跑來圍觀。儀仗開路，旌旗招展，赫赫威儀，簇擁入永定門，史稱 “庚子回鑾”。
慈禧回宮後的第一件事是讓人挖掘出逃亡前埋藏的金玉寶器，所幸，值錢的寶貝都在。她很高興，對藏寶有功的內監總管李蓮英大加讚賞。
實際上，深受慈禧器重的李蓮英不隻是內監總管，還是慈禧私庫的財務總管。大概從光緒十年 （1884）開始，李蓮英以慈禧五十壽典為由收受賀禮，從中撈取大量好處，此後一發不可收拾，不僅收受賄賂，還以種種借口索賄。
李蓮英是個聰明人，每次向高官索要賄賂後總是與慈禧一起分贓。他知道辦什麽事情應收多少賄賂，也知道宮中采買每次置辦物品的價格，所以每次索錢都能如願以償。不少官員四處打聽 “行情”，不用李蓮英開口就知道該送多少銀兩。比如，上海道台是個肥差，每年須貢銀十萬兩。義和團起事後，朝廷向南方各省征收的大量貢銀也首先交到李蓮英手裏。李蓮英家的袍子、貢絲及其他珍寶更是堆積如山。疆吏如撫台以下，藩臬兩使，到任先繳五萬元，名叫衣料金。所有進貢物品，慈禧取一半，李蓮英分得五分之一，剩下的交給榮祿用於軍需。
這樣的事情在 “庚子事變”後西逃時仍屢有發生。兩宮在西安、鞏義、開封時，李蓮英獲利頗豐，於是經常以洋人必然報複為由說服慈禧，盡量延遲回京時間。李蓮英這樣做，並不完全是為了錢財，還因為他擔心自己的名字會出現在洋人所列的 “黑名單上”。從那時的情況來看，他的害怕是有根據的。他指使手下的太監每天向他報告北京的最新消息，直到收到慶親王的信函，得知一切平安後，他才放下心來，不再阻撓兩宮回京。但不幸的是，回京後他自己私藏的財寶已被洗劫一空。原來是一個小太監為了活命，向法軍告密。慈禧為了安慰李蓮英，準允他將告密的小太監正法，另給他賞銀一萬兩，一是作為他的私產被劫的補償，二是獎勵他在 “西狩”中殷勤護主有功。
在逃亡途中，李蓮英每天服侍慈禧睡下後，總不忘去看看失勢的光緒帝。有一次他見光緒帝在屋內燈前枯坐，連鋪蓋都沒有，當即跪下抱著光緒帝的腿痛哭，連說 “奴才們罪該萬死”，隨即又把自己的被褥抱來給光緒帝鋪好使用。回京後，光緒帝每念及此事，總是感歎：“若沒有李諳達(11)，我活不到今天。”
在推行新政期間，李蓮英對慈禧的影響較之前更大，宮中所有內務均由他掌管，甚至軍機大臣奏事也要提前告知這位總管。回京後八年多時間，據京中銀行家估算，他的家財積累到了二百萬英鎊，其中絕大部分是受賄所得。與他的前任安德海不同，李蓮英雖說得到了慈禧的賞識，但仍夾著尾巴做人，一生低調謹慎。有人曾問及他在宮中長期得勢的秘訣，他回答了八個字：事上以敬，事下以寬。
與李蓮英安穩的命運相反，紅極一時、權勢熏天的端王載漪及其子大阿哥溥儁被流放新疆。在慈禧的政治蹺蹺板上，蹺得越高的人，往往跌得越慘。無論是蹺得高的還是跌得慘的，其命運皆掌握在慈禧手中。
“庚子事變”後，清廷的核心大臣分為兩黨，一黨以肅親王善耆(12)為首，追隨者有瞿鴻禨、岑春煊，都是慈禧西狩時護駕有功的人；另一黨以慶親王奕劻為首，追隨者有袁世凱、張百熙(13)等人。
光緒二十六年 （1900），甘肅布政使岑春煊奉詔率兵東進勤王，從蘭州到北京路途遙遠，且必經沙漠，但岑春煊星夜奔馳，竟最先與慈禧西行的隊伍相遇，其他各路勤王軍隊在慈禧到達太原後才陸續趕上。
據說有一天，慈禧宿於破廟，岑春煊環刀立於廟外。半夜，慈禧從噩夢中驚醒，大聲呼叫，岑春煊在廟外朗聲應道：“臣春煊在此保駕。”他守護廟前徹夜不眠，令慈禧十分感動。慈禧平安抵達西安後，對岑春煊說：“我母子西巡時，若不得你照料，恐將餓死，焉有今日？我已將你當親人看待。”光緒二十八年 （1902），岑春煊調任署理四川總督，在任期間，他嚴肅吏製，建立警察製度，一舉彈劾四十餘名官員，人送綽號 “官屠”，與 “士屠”張之洞、“民屠”袁世凱並稱 “清末三屠”。他仗著慈禧的寵信，不畏權貴，彈劾並處罰了一大批買官的官員，其中以逼令荷蘭引渡裴景福和查辦廣州海關書辦、駐比利時公使周榮曜兩案最為引人注目，但他也因此得罪了一批權貴，其中就包括慶親王奕劻及其黨羽袁世凱。光緒二十九年 （1903），岑春煊調任兩廣總督。他上書請求立憲，又和袁世凱、張之洞等人上書請求廢止科舉；支持張謇等人在上海組織預備立憲公會，並派幕僚鄭孝胥出任會長，儼然成為立憲運動的領袖。
而另一代表人物瞿鴻禨升遷的真正原因並非護駕有功。瞿鴻禨二十歲出頭就考取進士，進入翰林院當編修。他年輕有才，更奇特的是他的相貌與同治帝非常相似，慈禧為此特意召見了他。瞿鴻禨本人曾寫過一首詩，回憶慈禧初次召見他的情景：“珠襦武帳中，東朝發清問。嘉爾少能文，勉旃為國俊。俯詢臣親年，謂是汝家慶。慈懷痛先帝，悲感聲淚迸。”慈禧召見一個年輕臣子，為何突然感念先帝，還大哭起來呢？無非是瞿鴻禨長得太像她去世的兒子了。不過，慈禧當時並沒有提拔瞿鴻禨，也沒有留他在身邊。直到 “庚子事變”後，在長沙休養的瞿鴻禨才接到慈禧諭令，讓他火速趕到西安，進入軍機處。王文韶因病致仕後，瞿鴻禨成為漢人軍機大臣領班。
肅親王善耆一黨和慶親王奕劻一黨都是極有權勢的人物。光緒三十二年 （1906），奕劻以雲南片馬民亂需要處理為由，說服慈禧將岑春煊調任雲貴總督，遠離權力中樞。岑春煊稱病拒不就任，停留上海，觀望政局。不久，袁世凱在朝政傾軋中失利，自請開去本職以外一應兼差。岑春煊認為時機已到，不再稱病，於次年三月二十一日，突然從漢口上京覲見慈禧，獲授郵傳部尚書，得以留京。一時之間，岑春煊、瞿鴻禨聲勢大盛，隱約有獨攬朝政之意，但很快遭到奕劻、袁世凱的陷害和打擊。他們暗中偽造岑春煊與梁啟超等人的合影，稱他企圖為戊戌變法翻案。形勢自此急轉直下，岑春煊於四月再度被外放為兩廣總督。途經上海時，他重施故伎，稱病不就職，不料慈禧旋即下旨將其開缺。至此，黨爭以奕劻、袁世凱一黨的徹底勝利而告終。
瞿鴻禨也沒有逃脫類似的命運。慶親王奕劻輔政能力平平，且為人貪鄙，與兒子載振、大臣那桐賣官鬻爵，被時人譏為 “慶那公司”。慈禧有開缺奕劻的想法，但因為他是近支宗室，對朝廷忠心，還牽涉錯綜的人事關係，慈禧一直舉棋不定。
有一天，慈禧召見瞿鴻禨時，說：“慶王聲名外間甚壞，你在軍機處，宜多負責任。”瞿鴻禨誤以為慶親王快要倒台，回家後竟把這件事說與了夫人。他的夫人不甚謹慎，和朋友打牌時竟把這件事說了出去，結果傳到英國 《泰晤士報》記者耳中。此事登報後，慈禧勃然大怒，仔細回想她隻跟瞿鴻禨提過這件事，於是認為瞿鴻禨就算不是勾結外人，至少也有口風不緊之嫌，難以擔當軍機大臣的重任，瞿鴻禨就此被革職。
在慈禧的政治蹺蹺板上玩得最得心應手的非 “民屠”袁世凱莫屬。光緒二十七年 （1901），李鴻章病死，袁世凱署理直隸總督兼北洋大臣，次年實授。袁世凱之所以被稱為 “民屠”，是因為他手中掌握兵權，從小站練兵至山東剿拳，到天津搜殺拳民餘遺，是清廷鎮壓義和團的一把 “利刃”，他殺人不計其數，手上沾滿了民眾的鮮血。
光緒二十九年 （1903），榮祿去世，慈禧難過不已。隨後，慶親王奕劻得到慈禧重用，一度被提拔為軍機大臣，代替榮祿入職軍機處，還被賜 “鐵帽子王”。奕劻被提拔的當天晚上，袁世凱派人登門道賀，並送上一張十萬兩的銀票。從這以後，袁世凱月孝年貢，雷打不動地按時送上大筆銀兩。袁世凱之所以這麽做，自然有自己的目的。李鴻章去世後，他頂替李鴻章，成為北洋軍的實權派人物，但他野心勃勃，一心想獨掌軍權，所以一直建議全國設立練兵處，這樣就可以擴編北洋軍。他深知清廷一向忌憚漢人掌握軍權，於是極力推薦奕劻擔任練兵事務大臣，而奕劻也心領神會袁世凱慷慨送禮和推薦自己任職的真實目的。
光緒三十一年 （1905），袁世凱的權力達到了頂峰，除直隸總督之外，還兼任政務處參預政務大臣、練兵大臣，並在保定創立北洋軍政司（後改為北洋督練公所），自兼督辦，開始編練北洋常備軍 （簡稱北洋軍），並將清王朝京畿的警衛權緊握在手。此後，他又兼任督辦商務大臣、電政大臣、鐵路大臣等職，號稱一人身兼八大臣，勢力從軍事擴大到政治、經濟等方麵，形成了 “朝有大政，每由軍機處向諸北洋”的局麵。
為了防止袁世凱的勢力繼續擴大，慈禧很快在朝廷中掀起壓製袁世凱的浪潮。袁世凱覺察到危險後，立即向慈禧示弱，提出辭去所有兼任職務，並將幾個北洋分支部隊移交給陸軍部直接轄製。至此，慈禧雖然打消了殺袁世凱的念頭，但並沒有放下戒心。她想到一個計策，將袁世凱晉升為軍機大臣，調到北京任用。同時，她又把在湖廣地區供職多年的 “士屠”張之洞調到軍事部門，以牽製袁世凱，讓她的 “蹺蹺板”盡量保持平衡。
3.淺嚐輒止的立憲
慈禧推行新政後，對洋人的態度可謂一百八十度大轉彎，從恐懼痛恨到獻媚奉迎，誰也無法探知她的心理是如何變化的。
早在光緒二十四年 （1898）戊戌政變後，慈禧要廢除光緒帝另立皇儲的計劃遭到各外國駐華公使的反對。為了平息眾怒、緩和局麵，慈禧決定撤簾露麵，召見各國駐華使節。這是她第一次在召見中公開露麵，給了各國使節前所未有的禮遇。十二月三十一日，慈禧接見北京公使團的夫人們，問候曾被義和團圍困過的使節夫人。德國公使海靖的夫人並不領情，反而認為 “這真是一場滑稽的儀式，它也打破了中國的所有禮儀習俗。我有一種感覺，這位年邁的皇太後肯定是想給我們大家留下一個良好的印象，以抹去我們最近兩個月來聽說的關於她的許多暴行。但她的行為有些失去了分寸”，還諷刺她與光緒帝的關係。
慈禧即使受了氣，依然對洋人笑臉相迎。雖然晚清保持閉關鎖國的狀態，但她非常喜歡一些洋玩意兒，不僅喜歡乘坐奔馳車出遊，還很喜歡巴黎的香水和攝影。袁世凱投其所好，曾送給她一輛洋車。
光緒二十九年 （1903）春，外交官裕庚的夫人及女兒德齡、容齡姊妹進宮覲見慈禧，她們陪太後聊了一整天。直到天色漸暗，慈禧才讓她們回家，臨走時還囑咐德齡姐妹常來宮中走動。因與外國公使夫人們會麵時缺英語、法語翻譯，慈禧讓德齡擔任自己的禦前女官兼翻譯。
德齡之父裕庚是清末重要的外交官員。他在巴黎擔任駐法大使期間，曾讓女兒德齡、容齡拜現代舞創始人鄧肯為師學習跳舞，讓她們全方位感受西方文化，而這些異於東方傳統文化的見聞與生活方式正是慈禧在推行新政期間迫切需要了解的。所以，德齡除了受命擔任翻譯，還要做慈禧的生活參謀，以免慈禧在與洋人打交道時鬧出笑話。當時慈禧提出這一要求時，德齡回稟道：“老祖宗特恩，命臣女當這重差。隻恐臣女年齡尚稚，更事無多，萬一有誤，反致辜負天恩，還請老祖宗俯鑒微忱，令臣女退就末班，學著辦事便是！”慈禧笑道：“你亦何用自謙，我看你不致荒謬，你且試辦數天，再作處置！”德齡隻得謝恩受職。此後，姐妹倆幾乎每天不離慈禧左右。
春夏之交，頤和園裏百花盛開，慈禧遍邀各國公使眷屬入園遊宴。各國公使、參讚各帶女眷，她們的著裝五顏六色，如斑斕的蝴蝶一般。宴畢，她們一起在園中遊覽。各位女眷推舉美國公使康格的夫人為代表，到慈禧處道謝。康格夫人身後跟著一位女子，生得細腰苗條、身姿婀娜，慈禧覺得她俏麗絕倫，便詢問她的姓名。康格夫人代答叫“克”，說她是位女畫家。慈禧問她 “能否見物作畫”，德齡稟太後說：“肖像畫對克姑娘來說最拿手。”太後躊躇片刻，說道：“她既欲繪我肖像，叫她緩日前來便好。”之後，慈禧身邊又多了一位女畫家。
當然，西化之風遠不止這些表麵上的形式，一些傳播西方文化、政治思想的刊物也在各地應運而生。有識之士逐漸意識到，清王朝僅僅實行這些新政而不改變國體，是不能使國家富強的，於是便有了關於變更國體的討論。討論以 《國民報》最有代表性。該報創辦於日本東京，光緒二十七年 （1901）三月二十二日發行第一期，為月刊，刊內設有社說、時論、叢談、外論、譯編、紀事、答問等欄目，除所譯原著者外，撰稿人一律不署名。《國民報》創刊時即以 “喚起國民精神”為宗旨，宣傳 “革命排滿”的思想。《國民報》上發表的 《說漢種》《中國滅亡論》《正仇滿論》《二十世紀之中國》等文章，譴責了 “施種種牢籠束縛壓製威脅之術，以便其私圖”的封建獨裁者，攻擊了對內實行種族壓迫，對外禦敵無術、為虎作倀的清政府，批判了康、梁保皇黨人和國內的立憲派，“持論多與 《清議報》交綏，務勝之以為快”。這份報紙一出，便得到孫中山等革命黨人的關注，他們還在經濟上給予援助。該刊在譯編專欄中曾專門翻譯登載了傑斐遜等人起草的 《美國獨立宣言》、威曼的 《革命新論》等文章專著，宣傳資產階級的天賦人權觀，闡述資產階級革命的進步意義和正義性。該刊在時論、叢談等欄目發表的文章中，鼓吹 “民權之運已渡太平洋而東”“二十世紀之中國，為民權之樞紐”，為中國資產階級革命大造輿論。
日俄對馬海戰(14)結束後，國內的有識之士進一步宣揚立憲政體，並論證強大的俄國之所以在海上戰敗，原因在於俄國是封建專製體製，而日本是君主立憲製，以此證明君主立憲比君主專製更有製度優勢，更符合社會發展規律。那麽，何為立憲政體？普遍認識是，君主沒有實際權力，“統而不治”，既沒有行政權，也沒有立法權，一國法律須由國會議定。日本自明治維新起改行新政，把專製政體改為君主立憲，國勢漸漸強盛，因此一戰勝清，再戰勝俄。“自是，國人的思想言論驟然改變，反對專製的風潮日盛一日。”
慈禧並不知道什麽是君主立憲，也從來沒有研究過社會形態、國家政治體製，她一生都在為獨掌權柄而打拚，她想讓清朝強盛起來，有朝一日打敗那些屢次侵犯欺侮中國的洋人。慈禧心想，既然君主立憲如此盛行，不如順水推舟，適應形勢。於是，朝臣中也出現一大批立憲派。慈禧、光緒帝在推行五年新政後，開始順應袁世凱、張之洞等立憲派官員所代表的廣泛民意，於光緒三十二年 （1906）七月宣布預備立憲，君主專製開始走向謝幕。
預備立憲公布後，民主思想進一步傳播，士人要求加快立憲進程的呼聲不斷高漲。光緒三十一年 （1905）五月三十日，直隸總督袁世凱、湖廣總督張之洞、署兩江總督周馥(15)聯銜奏請立憲，要求派遣大臣出洋考察各國政治。慈禧采納了他們的建議，六月十四日，她以光緒帝的名義頒發上諭，決定派遣五大臣出洋考察。
之後改由李盛鐸(19)、尚其享頂替徐世昌、紹英，仍為五人，於九月起行。在半年多的考察中，五大臣每到一國，均要前往議院參觀。在美國，戴鴻慈、端方還旁聽了參、眾兩院的會議，當時參議院正在討論開河經費，眾議院則在討論進出口關稅問題。
光緒三十二年 （1906）夏，考察團回國複命。慈禧召見他們時問起考察心得，他們一致讚揚這些國家的立憲政治。載澤所上 《奏請宣布立憲密折》中說：“以今日之時勢言之，立憲之利有最重要者三端。一曰皇位永固……一曰外患漸輕……一曰內亂可弭。”又說，“今日宣布立憲，不過明示宗旨為立憲之預備。至於實行之期，原可寬立年限。”經過王公大臣的一番辯論，慈禧發布懿旨，宣布預備立憲。七月十三日，清廷頒布 “預備仿行憲政”的上諭：“大權統於朝廷，庶政公諸輿論，以立國家萬年有道之基。然目前規製未備，民智未開”，不能立即實行憲政。因此，當務之急是改革官製，製定法律，廣興教育，清理財政，整頓武備，普設巡警，做好預備立憲準備，“俟數年後，規模粗具，查看情形，參用各國成法，妥議立憲實行期限，再行宣布天下”。
十一月初，清末立憲派開始結成組織，推動君主立憲。清廷設立考察政治館，次年改建為憲政編查館，作為預備立憲的辦事機構，此後又進行了一些預備立憲活動。
其一，設立谘議局和籌建資政院。谘議局作為各省的議事機構，其權限是討論本省應興應革事宜，討論本省的預決算、稅收、公債以及單行章程規則的增刪和修改，選舉資政院議員，申複資政院或督撫的谘詢等。但是，它的權力受到本省督撫的嚴格限製，同時也是極少數資產階級上層代表的活動場所，它並不具備資本主義製度下地方議會的性質。資政院於光緒三十三年 （1907）開始籌建，其宗旨是 “取決公論，預立上下議院基礎”。它並不是資本主義製度下的國家議會，從它的人員組成、議事內容和程序來看，它是完全受製於皇帝、毫無實際權力的一個禦用機構。
其二，製定頒布憲法大綱和 《憲法重大信條十九條》。慈禧在宣布預備立憲之初就采取了無限拖延的策略，“仿行憲政”實際上變成一張永遠不能兌現的空頭支票。
《欽定憲法大綱》共計二十三條，主要有三方麵的內容：一是君主神聖不可侵犯；二是君主獨攬統治權；三是臣民享有法律上的權利和義務。針對這個大綱，梁啟超寫道：“憲法者何物也？立萬世不易之憲典，而一國之人，無論為君主、為官吏、為人民，皆共守之者也，為國家一切法度之根源。此後無論出何令、更何法，百變而不許離其宗者也。”革命黨人宋教仁也多次強調，立憲最重要的是憲法，憲法是共和政體的根本和保障。
除了革命黨人之外，主張立憲的官員都清楚地表達了效仿日、德的願望，而對君主 “統而不治”的英國體製則有所保留。端方和戴鴻慈說，“日本之仿效歐西，事事為我先導……中國今日欲加改革，其情勢與日本當日正複相似”，所以最值得效法的是日本。《請改定全國官製以為立憲預備折》還指出：“日本維新以來，事事取資於德，行之三十載，遂致勃興。中國近多歆羨日本之強，而不知溯始窮源，正當以德為借鏡。”
基於此，慈禧召開禦前會議，決定以開啟民智和改革官製為當務之急，並製定了四大方針：第一，自今日起，以十年或十五年為期，實行立憲政體。第二，其大體效仿日本，廢現製之督撫。各省新設之督撫，其權限僅與日本府縣知事相當。第三，財政及兵馬之事權，悉收回中央政府。第四，中央政府之組織，與日本憲製相等。
由此可見，清朝大體效仿日本的製度進行改革。日本經過明治維新，幾十年就走上了富國強兵的道路，躋身於世界資本主義強國之列，而清朝效仿日本實行改革卻失敗了，其中必有深刻原因。中國自秦以來，一直保持大一統格局，內部結構與運轉機製具有極強的穩定性、持續性和容納性。中國集權製度極其強盛，已有兩千多年的積澱，到清朝已達到頂峰，至慈禧掌權時，她一心為個人謀私利，因此視民主為洪水猛獸，認為 “將來開國會後，事事幹涉，政令必至下移，民權實屬可怕”。這種自私、恐懼的心理，促使以慈禧為首的封建頑固勢力千方百計地對立憲加以阻撓。彼時的封建官員體製已實行千年、堅不可摧，想要通過一道詔書來改變是不可能的。載澤也一針見血地指出，“立憲利於國，利於民，唯獨不利於官”。
(1) 載振 （1876—1947）：字育周，滿洲鑲藍旗人，清朝宗室，末代慶親王，乾隆帝玄孫，慶親王奕劻長子。曾代表清朝廷參加英國國王愛德華七世加冕典禮，及赴日本考察第五屆勸業博覽會。回國後積極參與新政，擔任過商部尚書、農工商部大臣、弼德院顧問大臣。辛亥革命後從事工商投資活動，遠離政治。
(2) 劉世珩 （1874—1926）：字聚卿，安徽貴池人，清末著名藏書家、刻書家、文學家。
(3) 繆荃孫 （1844—1919）：字炎之，江蘇江陰申港鎮繆家村人，中國近代藏書家、校勘家、教育家、目錄學家、史學家、方誌學家、金石家，被我國文化教育科技界尊稱為 “中國近代圖書館的鼻祖”。
(4) 陳作霖 （1837—1920）：字雨生，江蘇南京人，清末著作家、藏書家，曆任崇文經塾教習，奎光書院山長，上元、江寧兩縣學堂堂長等職。
(5) 柳詒徵 （1880—1956）：字翼謀，江蘇鎮江人，中國近現代史學先驅，中國文化學的奠基人，現代儒學宗師。
(6) 羅振玉 （1866—1940）：字式如、叔蘊、叔言，永豐鄉人，中國近代農學家、教育家、考古學家、金石學家、敦煌學家、目錄學家、校勘學家、古文字學家。
(7) 陳慶年 （1862—1929）：字善餘，江蘇丹徒人，近代史學家、教育改革家和國家圖書館創建者。
(8) 沈家本 （1840—1913）：字子惇，浙江吳興 （今湖州市南潯區）人，晚清大臣、法學家，新法家代表人物，曆任刑部右侍郎、修訂法律大臣、大理院正卿、法部右侍郎、資政院副總裁等。
(9) 伍廷芳 （1842—1922）：字文爵，廣東新會西墩人，清末民初傑出的外交家、法學家。早年自費留學英國，成為中國近代第一個法學博士。曾參與中法談判、馬關談判等，作為駐美國、西班牙、秘魯公使，簽訂近代中國第一個平等條約 《中墨通商條約》。辛亥革命後曆任中華民國軍政府外交總長，南京臨時政府司法總長、護法軍政府外交總長、財政總長、廣東省省長等。
(11) 諳達：滿語，意為夥伴、朋友。
(12) 善耆 （1866—1922）：字艾堂，滿洲鑲白旗人，清朝十二家 “鐵帽子王”之一，晚清貴族重臣。光緒二十五年 （1899）襲封肅親王爵位，後曆任民政部尚書、民政大臣、理藩大臣，是中國現代警察製度的建立者之一。辛亥革命後兩次發起滿蒙獨立運動，均以失敗告終。
(13) 張百熙 （1847—1907）：字埜秋，湖南長沙沙坪人，晚清大臣，教育家。
(14) 對馬海戰：1905年日俄戰爭中，兩國在朝鮮半島和日本本州之間的對馬海峽進行的一場海戰，以日方大獲全勝而告終。
(16) 載澤 （1868—1929）：字蔭坪，滿洲正黃旗人，康熙帝六世孫，晚清宗室大臣，立憲派的重要人物，曆任度支部尚書、督辦鹽政大臣、度支大臣。清朝滅亡後加入宗社黨，成為複辟派的重要人物。
(17) 紹英 （1861—1925）：字越千，滿州鑲黃旗人，清朝大臣，曆任盛京將軍、左都禦史兼都統、工部尚書等職，辛亥革命後為溥儀宮中的內務府大臣。
(18) 戴鴻慈 （1853—1910）：字光孺，廣東廣州府南海縣人，中國近代史上第一位司法部長。四朝元老，曆任刑部侍郎、戶部侍郎、刑部尚書、軍機大臣等職。
(19) 李盛鐸 （1859—1934）：字義樵，江西德化縣 （今九江市）人，近代著名政治家、收藏家，曆任清朝翰林院編修、國史館協修、山西布政司、陝西巡撫等職。中華民國成立後，曾擔任大總統顧問、參政院參政、農商總長、參政院議長、國政商榷會會長等職。