第三節 礦業投資環境與國內外礦業投資
在1997～1998年的亞洲金融危機之前，印尼政府鼓勵礦業發展，然而在這之後礦業的投資和勘探都受到了眾多因素的製約：主要有國內改革進程遲緩、政治精英缺少協調、勞工和土地爭端增加、非法開采嚴重、外國礦業公司經營受到的幹擾越來越多，等等。20世紀90年代，印尼礦業年均開發和固定資產投資超過15億美元，但在1998年以後的3年則降至同期水平的20%以下，而且此類投資主要用於設備更新，沒有大的礦業勘探活動。自2003年以來，印尼就沒有新建過重要礦場。
1997年，印尼的礦業外國投資批準額為1.48億美元，到2003年，已猛降至1840萬美元。在30家最大的全球性礦業上市公司中，隻有5家在印尼還有業務，還在印尼進行勘探活動的就更少。
不過，經過梅加瓦蒂政府的努力，2004年的外國投資增加到了6780萬美元，現在的蘇西洛政府則宣布，計劃將礦業年投資額增加到20億美元以上。
印尼礦業生產的發展在很大程度上得益於跨國公司在印尼的采礦活動。在1967~1995年期間，共與外商簽訂132個非煤礦行業的合作協議，目前還有9個項目處於生產階段，33個項目處於產前階段。印尼對國際礦業資本的態度是既歡迎又限製。以下主要分析印尼礦業投資環境以及近年印尼國內外礦業投資。
一、礦業法及相關法律法規
穩定、清晰、透明、符合國際通行規則的礦業法的存在，是吸引外國礦業投資的一個基本前提。為了吸引外資，印尼獨創了一套具有法律效力的標準工作合同(COW)。從1967年開始實施以來，標準工作合同多次更新換代，目前已執行到第八代。根據標準工作合同製，外資進入礦產勘查和開采有兩種途徑，一是直接與政府簽訂標準工作合同，外國公司通常選擇這種方式，因為它可以更好地保證公司取得開發開采其發現礦床的權利；二是先與印尼勘探權人建立聯合風險企業，由合夥人向礦山能源部部長申請工作合同。如果合同簽訂成功，還必須得到國會批準，取得法律地位。標準工作合同是專門為外資企業在印尼從事礦產勘查開發而製定的具有法律性質的合同，覆蓋了礦產投資的所有方麵，包括勘察、生產甚至複墾和環境要求，也包括對外國公司的管理控製，在國際市場銷售產品的權利和匯出利潤的權利。印尼這套標準工作合同製度，穩定、透明、可預測性強，受到了外國投資者的歡迎。它為印尼的礦業發展作出了巨大貢獻，也為國際礦業界開創了一個先河。
二、礦業稅製
礦業稅收製度是決定礦業投資環境的一個重要因素。印尼對礦業投資實行一定形式的稅收優惠製度，特別是免稅期。相對而言，印尼的稅製相對合理。
三、在國際市場銷售礦產品的可能性
決定礦業投資環境的另一個重要因素是在國際市場銷售礦產品的可能性。外國礦業公司所生產出的礦產品，能否順利出口，能否按國際市場價格銷售等，是投資者所主要考慮的問題。在印尼有關礦產品尤其是礦產原料能否出口的問題一直存在較大爭議。中央政府希望礦產原料能在印尼加工後再出口，以增加外資投入、國內就業和出口附加值，並提高其冶煉技術。但是地方政府特別是資源豐富的東部地區卻強烈反對，原因是印尼東部地區自然資源豐富但社會經濟相當落後，基礎設施如供電、供水、道路、鐵路、港口等嚴重缺乏，基本沒有什麽工業基礎。而如果沒有這些基礎設施作保障，外資很難一開始就投資加工設施，所以若限製礦產出口，則一方麵將使這些地區麵臨巨大財政問題，另一方麵阻礙了外國投資，從而更加不利於這些地區的發展。由於印尼《礦業法》對礦產品出口問題一直沒有明確界定，使得許多外國投資者近幾年來一直處於觀望狀態，影響了對印尼的投資。
四、國民對礦山的“感情”問題
與其他的外國投資項目不同，礦業項目有其特殊性。在印尼，國民雖然看到了礦產資源勘察開發對社會帶來的多重效益，但人民對待礦產資源的感情與土地差不多，不願意讓外國人拿走其寶貴的礦產資源財富，這就給外國礦業公司的運作帶來許多困難。對於礦產所有權能否授予外資企業的問題，讚成者認為若外企不能得到礦權，將阻礙外國企業的投資積極性。反對者認為因為和外國礦業公司相比，印尼的礦業公司毫無競爭力，如果外國公司能取得礦權，則印尼公司將失去生存空間。
五、與政府的談判程序
官僚主義障礙是國際礦業公司在許多發展中國家進行礦業投資時最頭疼的問題之一，印尼也不例外。首先，與哪個政府部門打交道。在這個問題上，存在著部門管轄權的鬥爭。隻要體製不完善，機製不健全，在哪個國家都會發生。其次，中央政府與地方政府在管轄權上的衝突。與中央政府打交道還是比較容易的，但與地方政府談判就有許多問題，有時候根本談不攏，中央政府的政令在地方政府有時候就行不通。這樣，一些重要的、中央管轄的礦產項目，外國公司還敢涉足，特別是油氣和黃金，但一些在地方政府有許多發言權的小型項目，外國公司特別是大公司是望而卻步的。最後，官僚腐敗問題。印度尼西亞存在比較嚴重的官僚腐敗問題，這已成為阻礙外國礦業投資的一大因素。因此，盡管國際市場礦產品價格不斷上揚，全球礦業一片繁榮，印尼又被業界看作是極具礦藏潛力的國家，國際投資者卻大多對印尼持觀望態度。在吸引國際礦業勘察投資的排位上雖然印尼還一直居世界前十位，但其位次在逐年下降。2000~2001年度已經下降到第10位。許多外國礦業公司減少或停止了在這裏的礦產勘察和開發工作，僅2000年就有30個合同(14個生產，16個勘察合同)延期了他們的投資計劃，有18個合同解除契約。2000年礦業活動大量減少，有14個生產公司和5個勘探公司承諾2000年調查計劃投資5億美元，僅是1999年9.51億美元的一半。
六、地方自治法使礦業管理格局發生重大變化
印尼礦產資源豐富，有著巨大的開發潛力。但是自2001年5月開始實施有關地方自治的1999年22號法後，印尼礦業管理似乎進入了一個法律混亂的時代。依據1967年的《礦業法》,印尼礦業管理是中央為主，地方為輔。而1999年的22號法強調的是地方自治。事實上，在2001年5月以後1967年11號法在對礦業投資的保護方麵似乎已經失去了應有的法律效力。
1999年印度尼西亞議會通過了有關地方自治的22號法，2001年5月開始實施。實施地方分權後，印尼中央政府擴大了各省自治和控製本地財富的權力，賦予各省在農業、能源、工業、商貿、管理教育、衛生、交通政策以及批準投資等方麵更多的自主權，中央政府隻繼續負責國防、貨幣政策、外交和司法權。在地方政府權力增加的同時，沒有建立相應的監督機製。在礦業管理方麵，22號法將中央政府的一些權力下放到了地方政府，包括礦權管理、稅收和產業政策等，從此印尼礦業管理在很大程度上進入了一個地方自治的時代。
依據1967年的《礦業法》,礦產開發分類管理，法律將礦產資源分為A、B、C三大類。A類為戰略礦產，包括石油、天然氣、煤、鈾、鎳、鑽、錫。這七類礦產隻能由國家經營。外國公司作為政府機構或國有公司的承包人，經議會批準後也可按合同規定參與戰略性礦產的勘察和開發活動。B類為重要礦產，包括鐵、錳、鋁土礦、銅、金、銀等34種礦產。這些礦產可以由國有公司、本土公司、合資公司和個體投資者進行勘察和開發。A、B類礦產開發權的授予由中央主管部門負責。C類主要是非金屬礦產，主要由省政府管理。
1999年的22號法給予地方政府礦業管理較大的權力。這與1967年的礦業法相矛盾，1967年礦業法主要表現為集中管理，而1999年的22號法已經轉變為分散管理。依據22號法，地方政府有權頒發采礦授權。2001年以後非能源礦產的采礦授權主要由地方政府頒發。據2007年年初統計，地方政府已經發放了1200多份采礦授權，大大超過了中央政府在2001年以前30多年頒發的采礦授權總數(597份)。
22號法也賦予了地方政府礦業外資的審批權，標準工作合同也由地方政府負責簽發。但外國投資者普遍存在疑慮，擔心地方政府無法使合同條款得到保證。在2001年底至少有25家外國投資商不願意與地方政府簽訂他們的標準工作合同(COW)。中央政府雖然也保留了依據總統令批準外國投資的權力，但在2001年後基本就沒有關於中央政府與外資簽訂標準工作合同的報道。這也是2001年以後外國固體礦業投資大幅度下降的重要原因之一。
此外，地方政府還各自頒布相應的管理新條例，據印尼商業協會統計，目前已經有1500份地方政府頒發的新條例，有些與現行的法規相矛盾，這些造成投資者對法律認知方麵的混亂。在此期間中央政府曾宣布其中的一些條例無效，因為它們與中央政府和投資者間簽訂的具有法律性質的合約相衝突。
由於不確定的法律和規章環境，加上不斷的安全威脅和與地方政府及當地居民的矛盾，許多礦業公司延遲了他們的新礦業項目投資和項目擴大計劃，他們在等待政府提供一個明確而清晰的法律框架，這使得許多外國投資者近幾年來一直處於觀望狀態，影響了對印尼的投資。
從國內投資來看，逐年下降，1999年12.89億美元，2000年5.21億美元，2001年4.34億美元，2002年3.59億美元，2003年降到8242萬美元。2005年印尼本國的礦業公司總投資額為9.64億美元，但
75.7%的開支用於現有礦區的基礎設施建設和更新重型機械，僅有1.57億美元用於礦產勘探。新的“綠地”勘探僅占4800萬美元，雖然比前五年平均每年700萬美元高出許多，但遠遠低於世界水平，且新的"綠地"勘探投資中89%投在煤炭勘探上，對其他礦物勘探的投資明顯不足。2006年印尼在礦產、煤炭和地熱領域開發方麵的投資額共計13.607億美元，比2005年提高43%。2007年礦業投資上升到15億美元，2008年的目標為80億美元，但最終未能完成，最後落實的實際投資為16.5億美元。由於投資商一直在等待政府有關礦產和煤炭方麵的新法規出台，因此，2007年、2008年的投資大多為原投資的延續，新的投資商仍在觀望之中。印尼政府本希望2009年礦產業能夠吸引21.5億美元的投資，但由於新出台的礦產煤炭法具有較大的不確定性，加上全球金融危機導致礦產品價格下跌，因此，新的大型礦產勘探開發項目均未如期實現，2009年礦業外來投資下降到10億美元以下。根據印尼礦業與能源協會(API-IMA)最新公布數據，2010年印尼礦業投資達到16.2萬億盾(約18億美元)。印尼礦物能源部數據顯示，截至2010年12月中旬，礦物與煤炭方麵落實投資達31.86億美元，該投資總額較政府原來所規定的指標21.19高出150%,預計2011年該領域投資將達35億美元，較2010年落實投資高出3.2億美元。而根據印尼中央統計局公布的數據，2010年印尼礦業部門落實的外來投資為22.3億美元。
油氣開發投資形勢更好一些，2006年油氣開發投資143.2億美元，比2005年增長18.4%,2007年內外資在油氣領域的投資上升到182.3億美元。印尼油氣上遊機構(BP-Migas)預定2010年油氣上遊業務部門投資指標為159.9億美元，其中136.28億美元用於生產活動，其餘23.6億美元作為增加產量的勘探經費。2010年油氣上遊業務部門投資指標遠高於2009年的108.74億美元和2008年的120.96億美元投資指標。2009年油氣投資下降是因為投資效率下降及未獲批準的項目被拖延。印尼境內2009年總共鑽探73個油氣井，現已有33個井生產油氣，即勘探成功率達到46%,高於通常的僅20%～30%。
總之，印尼石油天然氣資源豐富，銅、金、鎳以及錫等礦產資源儲量也名列全球前10位，但是大多數都未被開發，主要原因是政府未能提供一個良好的投資環境，而最關鍵的是不能為投資者提供一個規範、透明有力的法律保障體係，印尼礦業投資評級居第世界第46位。印尼礦產業2006年僅增長2.2%,大大低於5.5%的總體經濟增長率，原因是印尼礦產業過去幾年缺少重大投資。