耗羨歸公

在清理錢糧虧空中，一方麵著落於贓官及其親友，可行的另一個途徑則是用耗羨銀來彌補的方法。火耗之重本已是突出的社會問題，還要用作清欠，雍正就更為重視它，越發要解決它的弊端了。

火耗以及與其相聯係的差役和濫征濫派，雍正早看在眼裏。雍正元年元旦，他諭地方官文告中說“今錢糧火耗，日漸加增，重者每兩加至四五錢，民脂民膏，睃削何堪。至州縣差徭，巧立名色，恣其苛派，竭小民衣食之資，供官司奴隸之用”。又說“在康熙時，有人請加火耗以補虧空，先帝未允，如今耗羨斷不能加”。由此可見，雍正在考慮既要削減耗羨又要用火耗銀清償虧空的辦法。

耗羨部分歸公，康熙統治時期就有人提出，但是沒有得到康熙的批準，未能實行。雍正元年五月，湖廣總督楊宗仁再次提出。他奏稱地方上的公事開銷，都是地方官勒派百姓供應，不如令州縣官在原有耗羨銀內節省出二成，交到布政司庫房， “以充一切公事之費，此外絲毫不許派捐”。耗羨本來是地方官私征私用，如康熙所說是地方官的私事，楊宗仁要他們拿出一小部分歸省裏，作為公用，實際上是提出了具有耗羨歸公意義的建議。雍正見到他的奏折，立即加以支持，說他“所言全是，一無瑕疵，勉之”。鼓勵他好好實行。

同年，山西巡撫諾敏因該省耗羨問題比較嚴重，要求將山西各州縣全年所得的耗羨銀，通通上交布政司庫，一部分用作抵補無著落的虧空，一部分給各官做養廉銀。這是全麵實行火耗歸公的辦法，雍正高興地批準他在山西實行。雍正二年年初，河南巡撫石文焯奏稱：該省共有耗羨銀四十萬兩，給全省各官養廉銀若幹，各項雜用公費若幹，下餘十五六萬兩解存藩庫，彌補虧空，因此辦公費用都出在耗羨內了，不再議捐睃民。這便是耗羨提解的辦法。雍正原本看不上石文焯，見到這個奏折，在朱批中表示讚賞“此奏才見著實，非從前泛泛浮詞可比，封疆大吏，原應如此通盤合算，如何抵項，如何補苴，若幹作為養廉，若幹作為公用，說得通，行得去，人心既服，事亦不俁，朕自然批個是字”。在雍正支持下，山西、河南首先實行耗羨歸公之舉措。

雍正有推廣諾敏的辦法之意，於是，命九卿會議具奏。官員多不讚成，內閣作出請禁提解火耗的條奏。他們的理由是：一、耗羨是州縣應得之物，上司不得提解。二、“提解火耗，定限每兩若幹，不能寓‘撫’字於催科”,意思是把不是正稅的火耗當作正稅征收，使人感到增加賦稅。三、 “公取分撥，非大臣鼓勵屬員之道”,即督撫公開允許州縣官征收耗羨，使火耗之私征合法；這是允許屬員貪婪。這個奏議發出之後，山西布政使高成齡表示不能同意，繕寫奏折，一一予以辯論。他說，州縣官私征火耗，以補官俸不足，但其上司沒有火耗，又不能枵腹辦事，就接受州縣官的節禮，這還是出在火耗項上，不如全省征收，給各官以養廉銀。如此之後，上司也不能再勒索屬員，倒免得州縣官借口苛征裏甲。他又說，耗羨歸公，不是增加火耗，而是要比原來征收的成數還要少征，況且火耗歸公，多征也不歸州縣，誰還濫加成數。他還說，大臣收節禮，甚至收受賄賂，才不是教育屬員的辦法，不如公開的分養廉銀，共受皇上的恩賜。他的結論是：“耗羨非州縣之己資，應聽分撥於大吏；提解乃萬全之善策，實非為厲於屬員”。他針對當時耗羨濫征的實際情況，講解了耗羨歸公的好處。九卿所說看似有理，光明正大，既不增加百姓負擔，又讓州縣官滿意，其實是沽名釣譽，說得好聽，而聽任州縣官吏濫收濫派，不講官吏法規，不管百姓死活，如果遵照他們的意見，隻能維持舊製弊端。高成齡反駁得很有力，但他隻是站在疆吏的地位，更多地著眼於這個問題上大吏與屬員的關係，對實行耗羨提解的全部意義還沒有透徹的認識。

雍正對高成齡的辯詞很看重，於是，把它交給總理事務王大臣及九卿翰詹科道各官討論，並要求他們“平心靜氣，虛公執正，確議具奏。若有懷挾私意以及任性尚氣，淆亂是非者，則於此一事，必有一二獲罪之人也”。把他支持高成齡的態度表示出來了。但這件事涉及內外官員的切身利益，也涉及到百官的政治觀點，所以，反對之人仍然很多。吏部右侍郎沈近思認為，耗羨歸公使火耗與額征無異，不是善法，他說， “今日則正項之外更添正項，他日必至耗羨之外更添耗羨”。雍正問他：你做過縣令，是否也收取火耗?沈答道是的，這是為養活妻兒。雍正說你還是為一己之私，沈回說妻兒是不能不養的，否則就絕了人倫。他的觀點不外是私征有理，歸公無理。左都禦史、吏部尚書朱軾也以不便於民，表示反對。山西太原知府金汝湖時值入京引見，不同意他的上司諾敏、高成齡的主張。雍正問他是否以地方官的私心反對耗羨提解，他回奏“臣非為地方官遊說也，從來財在上不如財在下，州縣為親民之官，寧使留其有餘”,讓他們知道廉恥才好。他的意思是多給州縣官一些養廉銀。山西人禦史劉燦上疏也反對諾敏的辦法。在這種情況下，諾敏感到孤立，壓力很大，雍正就把劉燦調為刑部郎中，將其弟劉煜、劉題的舉人革掉，免得他們在山西有礙耗羨歸公的實行。

雍正看到討論不能取得統一意見，就在雍正二年七月初六日做了實行耗羨提解政策的乾斷。他發出上諭，首先批評官員見識短淺，不懂得火耗歸公的重要性。

他認為， “與其州縣存火耗以上司，何如上司提火耗以養州縣”。雍正看得高就在這裏。州縣用火耗養上司，上司就不得不對他們瞻徇容隱，致使吏治不清，實行耗羨歸公，就有利於吏治澄清了。

當疆吏看清雍正態度後，遂繼晉、豫二省，迅速仿行起來，並在實踐中解決耗羨重和養廉銀等問題。

雍正對於耗羨及耗羨率，隻許減少，不許增加， “倘地方官員，於應取之外，稍有加重者，朕必訪聞，重治其罪”。自從耗羨提解，各省火耗率均有所變動，有的一變再變。總的狀況是耗羨率降低了，扭轉了康熙統治後期地方官狂征濫派的嚴重情況。

耗羨歸公後，雍正規定它的用途：一是給官員的養廉銀，二是彌補地方虧空；三是留作地方公用。用以清補虧欠，主要是雍正初年的事。如雍正元年，山西實收耗羨銀四十三萬兩，用作補償虧空二十萬兩，占總數的百分之四十七，各官養廉十一萬兩，占百分之二十六，給州縣作雜費用的二萬一千兩，通省公費七萬一千兩，計九萬二千兩，占百分之二十一，尚餘二萬一千兩。各省彌補完畢或基本清楚，補償的這筆費用就轉用到官員的養廉上。

所謂“養廉銀”,是給官員生活，辦公補助費，以此不許他們貪汙，廉潔奉公。耗羨在州縣官私征時，是沒有法律規定的，但又不是合法的征收。耗羨歸公後，耗羨完全合法了，但收入不歸州縣官，而屬省政府，這樣州縣官便失去一條生財之道，勢必在已成正項賦稅的耗羨之外再去橫征暴斂。為了防止新的貪贓不法的出現，雍正決定給州縣官一部分生活、辦公補助費。過去州縣官的上司靠他們送禮，他們失去了自行支配的耗羨銀，無從饋贈，絕了督撫司道的財源也不行，於是也給他們補助費，這就形成了地方上各級官員的養廉銀。

實行耗羨提解，等於絕了地方官的一條財路，朝廷又不增加薪俸，若不給他們另辟財源，他們是不可能廉潔奉公的。雍正也不要官員枵腹辦公，而是要他們具有合乎他們身份的經濟力量。他說，做督撫的，應該“取所當取而不傷乎廉，用所當用而不涉乎濫，固不可膠削以困民，亦不必矯激以沽譽，若一切公用犒賞之需，至於拮據窘乏，殊失封疆之體，非朕意也”。因此耗羨提解同時， “恐各官無以養廉，以致苛索於百姓，故於耗羨中酌定數目，以為日用之資”。地方官的問題解決了，京官的俸祿之低就更突出了，不予解決，地方官仍要向他們送禮。雍正顧慮及此，雍正六年(1728)下令，給吏、戶、兵、刑、工五部尚書、侍郎發雙俸，新增的這一份叫“恩俸”。兼管部務的大學士也得雙份俸銀和俸米。漢人小京官，原先每年支領俸米十二石，大多不夠家屬口食。雍正三年(1725),雍正令按照漢官俸銀數目給米，免得花大價錢到市場購買，後又命給他們加俸銀俸米。

耗羨銀也用作地方上的辦公費，在山西初行時就有所明確了，高成齡說提解的耗羨銀除用於養廉外， “通省遇有不得已之費，即可支應”。楊宗仁提解火耗，也以用它“充一切公事之費”為目的之一。雍正批準耗羨歸公，對於耗羨銀的用途，概括為“將經年費用之款項，衙門事務之繁簡，議定公費，派給養廉，俾公事私用，鹹足取資”。即把地方政府的辦公費列為重要開支。楊宗仁在湖廣，開始是提取耗羨銀的百分之二十作為衙門辦公經費，後來增加，改提百分之三十。山東巡撫以正稅的百分之一作為地方經費，把這筆錢從耗羨銀中提出， “以為公費之用”。田文鏡在河南也實行這樣的辦法，河南每年實征錢糧銀三百一十四萬餘兩，按百分之一計算，為銀三萬一千多兩，從耗羨銀中提出這個數目的銀子，按官職分給各官作辦公費。如直隸州知州三百兩，大州縣二百四十兩，中州縣二百兩，小州縣一百八十兩，巡檢八十兩。河南信陽州衙門，除知州有公費銀二百四十兩外，還有地丁、黃臘、河銀、漕糧等項解費銀。《清朝文獻通考》關於實行提解火耗寫道“有司之養廉於此酌撥，地方之公用於此動支”,由此可見，耗羨銀用作地方公費的事實。

耗羨銀按地丁稅的一定比例征收，地丁銀基本上是固定的，耗羨銀因而也是固定的。官員的養廉銀和衙門的辦公用銀，是根據該地方事務的繁簡狀況確定的，即依照需要確定的，一般也不再變化。這就是說，地方政府除去上交國庫的錢糧，自行的收入和使用都是固定化了的，基本上保持收支平衡。

養廉銀製度實行之前，地方官中的下屬對上司，按規定饋送禮金，若上司身兼數任，就應奉送幾份禮物，由此可見，此種陋規之弊極其嚴重。

雍正元年(1723),山東巡撫黃炳奏報他所主管的衙門，以前每年收規禮銀十一萬兩，其中節禮，壽禮銀六萬兩，丁、地規禮銀一萬餘兩，兩司羨餘銀三萬兩，驛道、糧道規禮銀各二千兩，鹽道及鹽商規禮銀各三千兩。黃炳曾任按察使六年，收鹽商規禮銀三萬兩。巡撫一年的規禮，要比後來實行的養廉銀多好幾倍，按察使所受鹽商規禮一項，就占到養廉銀的二分之一以上。

雍正即位後，著手革除這一弊病，元年發出上諭，禁止欽差接受地方官饋贈，督撫也不得以此向州縣攤派。隨著耗羨提解的廣泛實行，陋規漸漸地被取締了。這方麵，河南巡撫做的比較突出。石文焯在計議耗羨歸公時，考慮到若規禮不除，州縣官還會在耗羨外再行加派，以奉獻上司，為防止這種情況出現，就將巡撫衙門“所有司道規例，府州縣節禮，及通省上下各衙門一切節壽規禮，盡行革除”。田文鏡繼任後，更能以身作則，不收規禮：“家人吏役約束頗嚴，門包小費一概謝絕”。河南有一些特產，如開封府的綾、綿、綢、手帕、西瓜，歸德府的木瓜、牡丹、永棗、崗榴，懷慶的地黃、山藥、竹器，汝南府的光鴨、固鵝、西絹，平原州縣的麥豆，水田州縣的大米，附山州縣的木炭、獸皮、野雞、鹿、兔等類，上司強令該地方官交納，成為土例。而田文鏡一概不收，嚴行禁止地方官交送。

有些官員對陳規陋習不忍放棄，一經舉扳，雍正就嚴加處理。雍正五年(1727),巡察禦史博濟到江南，勒索驛站規禮，江南總督範時繹即行參奏，雍正將博濟革職，交當地大員嚴審具奏。山東蒲台知縣朱成元在任多年，一直給巡撫、布按兩司各官送禮，並有冊簿進行登記。雍正六年(1728)被人揭發，雍正命河東總督田文鏡、署山東巡撫嶽潛對朱成元及受禮的前巡撫黃炳及博爾多、餘甸等人進行審訊。當時山東的規禮仍很嚴重，州縣官進謁上司一次，巡撫衙門索門包十六兩，布政使、按察使兩使八兩，糧道十二兩，驛道和巡道各五兩，本府州十六兩，同知、通判三四兩。解地丁錢糧，則有鞘費、部費、敲平、飯食、驗色、紅簿、掛牌、草簿、寄鞘、劈鞘、大門、二門、內柵、外柵、巡風、付子、實收、投批、投文、茶房等名色。這樣每解銀一千兩，共約需三十兩的雜費銀。田文鏡深知“欲禁州縣之加耗加派，必先禁上司，欲禁上司，必先革陋規”,就采取嚴行整飭的態度。雍正對此很滿意，命他好好實行。雍正又通令全國，嚴禁授受規禮：“倘有再私受規禮者，將該員置之重典，其該管之督撫，亦從重治罪”。

在遏製地方陋規的同時，雍正加強對中央官員的約束。原來地方官向戶部交納錢糧，每一千兩稅銀，加送餘平銀二十五兩，飯銀七兩。雍正於即位之初，下令減去餘平的十分之一。耗羨提解實行後，總理戶部三庫事務的允祥建議取消收納錢糧時的加平銀和加色銀，不許地方解送官員短交或以潮銀抵充足色紋銀，不許庫官通同作弊，侵蝕私分，得到雍正的批準。雍正八年(1730),雍正明確規定，平餘銀、飯銀均減半收納。其他衙門也有部費，如題奏事件，不給部費，就不能了結，甚至新設立的會考府，本是清理錢糧的，也有地方大吏用比部費加倍的銀錢進行打點，雍正於二年十月二十三日諭告各省總督，巡撫，提督，總兵，嚴加禁止。

實行耗羨歸公和養廉銀製度，本來就意味著取消陋規，但是官僚總不想放棄這項財源，力圖維持它，所以反對陋規的鬥爭便於此時開始了。

雍正實行耗羨提解，使原先被侵蝕的稅賦，用本來為地方官私有的耗羨加以補償；確定養廉銀製度，希圖防止以後再發生侵吞，保證國課不致短缺；控製火耗率，禁止地方官恣意加派，也保障百姓完納正稅。所以這項製度的精神是為保證清朝政府的賦稅收入，做到國庫充盈。

耗羨歸公、清查虧空、養廉銀三事同時進行，它使恣意加派、授受規禮、貪婪勒索敗壞吏治的惡劣風習有所改變。

耗羨歸公和養廉銀製度使地方政府的正稅和附加稅都製度化了，支出按預計的進行，是朝廷在財政管理上的進步。

耗羨提解後的耗羨量，大多數地區比州縣私征時減少了，這對百姓自然有好處。乾隆初年內閣學士錢陳群說： “初定耗羨，視從前聽州縣自征之數有減無增。奉行以來，吏治肅清，民亦安業”。這樣說不免有溢美之詞，然亦反映耗羨歸公確實有益於民生。

上述種種說明，耗羨歸公和養廉銀製度，表麵上肯定了封建政府的加派，實質上有益於整頓吏治，相對減輕人民的負擔，從而有利於社會生產力的發展。