經濟管理
“強有力的政府和繁重的賦稅是同一個概念。”秦始皇建立了那個時代最強有力的政府。他通過向全體臣民征收具有超經濟強製性質的相當繁重的賦役及其他租稅，建立起帝製最基本的財政基礎。
他在完善相關的各種財政經濟管理措施方麵下了一番功夫，並通過定製立法把有關措施製度化乃至法製化。
秦始皇廢除六國各自實行的經濟製度，建立了統一的經濟製度。財政、經濟管理在一定程度上法製化，是秦始皇施政的一個特點。
國營手工業管理。秦朝的官營手工業規模較大，國家直接支配大批工匠，他們從事各種製造業，以滿足政府和皇帝的需要。為了加強管理，秦朝設立了“漆園嗇夫”“司空嗇夫” “采鐵嗇夫”等職官，還製定了《工律》《工人程》《均工律》《效律》等法規，內容豐富而具體。
在其他法律中，也有一些有關的規定。這些法律涉及勞動定額、產品規格、產品質量、工匠培訓等。《工人程》依據季節、身份、性別、年齡、勞動熟練程度和技術水平等，對工人、工匠的工作量做了具體的規定。
《工律》規定同一產品必須規格一致， “為器同物者，其小大、短長、廣亦必等”,嚴禁擅自改變產品製造標準。凡產品質量不合格者，要予以處罰。《司空》對修繕車輛所使用的膠、脂等材料的用量有具體的規定。
《金布律》對各種規格囚衣製作的原材料和價格也有具體的規定。秦律還對有關機構和主管官吏的考核及獎懲做出了詳細的規定。考核涉及履行管理責任和生產責任，保證產品質量，減少原材料消耗，提高經濟效益等。
考核定期舉行，列為下等者，令、丞、佐等主管者和具體責任人都要受到處罰。連續數年考核為下等，主管的嗇夫撤職且永不續用。
《均工律》鼓勵工師培養新工和新工提高技術，還規定： “隸臣有巧可以為工者，毋以為人仆、養”。從上述情況看，秦朝法律對官營手工業管理有明確具體的規範。
民營商業管理。依據雲夢秦簡提供的材料推測，秦朝政府可能不直接經營商業或政府直接經營的商業規模很小。秦的曆代君主和地方大吏重視市場建設和管理。他們建立市場製度，在城市設立固定市場，對於市場貿易有關的貨幣金融活動及度量衡等，都有法製化的管理措施。當時的民營商業相當發達，有大量的民間商賈從事貿易活動。
秦朝法律在保護合法商業活動的同時，明令禁止一切非法的經商活動，沒有特許權力的政府機構以及官吏、農民從事商業經營一律屬於違法行為。
《田律》禁止農民賣酒。《廄苑律》禁止乘用公家車馬的官吏出賣死馬的肉和皮，這類物品必須統一交縣一級政府處理。
《金布律》禁止都官自行出售需要處理的物品，必須統一送大內或縣處理。《秦律雜抄》有一條法律規定：嚴禁低級官吏利用為其配備的馬匹和差役進行牟利活動，否則處以流放的重刑。
秦朝法律還有限製商品價格、保護公平交易、禁止走私等規定。《金布律》明文規定：除價格在一錢的小商品外，出售者必須明碼標價。
《司空律》規定糧食價格每擔三十錢，勞動力價格“日居八錢，公食者日居六錢”。《法律問答》規定其他國家的商販必須呈驗經營憑證，禁止百姓與非法的外商進行交易。珠玉等貴重商品不準賣給“邦客” “旅人”等其他國家的商人。破獲的走私珠寶必須繳送內史，由內史酌情獎賞。
國有土地的管理。在土地管理方麵，秦始皇也頗有作為。秦始皇三十一年(前216),他下令“使黔首自實田也”。即占有土地的人自動呈報實際占有土地的數量，並按照規定繳納賦稅。這個法令承認各類土地的實際占有狀況，在客觀上具有推動私有土地數量不斷發展的意義。
秦始皇還改變各地“田疇異畝”的狀況，統一土地度量製度，規定六尺為步，二百四十方步為一畝。這一畝製沿用千年而大致不變。
秦朝的土地主要為國家所有，大量土地需要國家直接管理和經營。為了有效地控製和管理大量的國有土地，秦朝不僅設置了係統的管理土地的政府機構和相關的職官，還有相關的立法。雲夢秦簡《語書》證實《田令》是備受各級政府重視的法律文件。
相關職官，見於雲夢秦簡的有大田、田嗇夫、部佐、田典、牛長等。大田，官名，主管農事。據說齊國曾設有此官。《漢書·百官公卿表》沒有提到秦朝設有這種職官，而雲夢秦簡《田律》證實秦朝也有稱為“大田”的機構和職官。地方的有關政務必須向大田報告。
雲夢秦簡《田律》《秦律雜抄》等保存著一些有關土地管理的法規。主要包括以下內容。
明確國家所有權：《田律》通過有關各項規定，以直接有效的管理和租稅征收，體現國家對這部分土地的所有權。《法律問答》也涉及國有土地的租佃問題。
《秦律雜抄》中的“采山重殿”等條還明確規定山林、水澤均為國家所有，不經國家允許，礦山、漆園及其他物產，不得攫為己有。這些法律規定與國家的賦稅製度相匹配，全麵維護並實現了皇帝對全國土地的最高支配權。
規範各級官吏對土地的管理責任：秦朝設“大田” “田嗇夫” “部佐”等官吏專職主管農田耕作事務。《田律》規定負有土地管理職責的地方官吏必須及時以書麵形式向中央政府報告土地的使用情況，如雨後的墒情、穀物抽穗和尚未墾殖土地數目等情況。
如果發生旱澇、蝗災，也要及時、快速地報告受災麵積。《廄苑律》對耕牛的管理、飼養及其考核有具體的規定。如果耕牛死亡率高於三分之一或考核為下等，田嗇夫、裏典要負刑事責任。《法律問答》還規定，田官不得隱匿土地數量及其使用情況。
明確國家土地使用者的義務：《田律》等明確規定，凡國有土地使用者，無論是否耕種，一律“以其受田之數”,向國家交納租稅。依照秦朝的財政管理製度和賦役製度，凡使用國家的山林、水澤、礦產，從中獲取物產者，必須向國家交納租稅。
《倉律》明確規定稻、麻、禾、麥、黍、菽等各類作物的每畝播種數量， “其有不盡此數者”,依律處罰。《田律》規定，禁止“百姓居田舍者”釀酒販賣，由田嗇夫、部佐等負責監督，不從令者有罪。《田律》還禁止農民損壞莊稼、隨意壅堤提水等。
要求吏民通曉國家關於土地管理的法令，作為郡守行政文告的《語書》,命令下屬官吏“明布”法令，要求吏民都要“修法律令、田令”,並嚴格遵守。其中，特別提到田令。
《田律》及各種田令的重要性從一個側麵體現了當時國有土地的規模及國家對各類土地的支配權乃至直接管理權。
以法令形式保護國家認可的土地占有或使用權益。
秦始皇“令黔首自實田”,承認了一些土地的占有或私有權。《法律問答》規定“盜徙封，贖耐”。私自移動土地界標，要處以贖耐之刑。土地界標標示著土地權益的範圍。私自移動土地界標必然侵犯他人的權益。無論土地權益擁有者的具體身份是占有者(所有者)還是使用者，都需要由土地界標界定其權益範圍。這條規定旨在保護國家認可的合法權益。
保護農業生產條件和資源。《田律》規定，春季禁止采伐山林和堵塞水道；不到夏季禁止燒草為肥、采集剛發芽的植物和捕捉幼獸、幼鳥等；在禁獵期內禁止毒殺魚鱉，不準設置捕捉鳥獸的羅網；禁止其他破壞資源的行為。這表明，秦朝法律繼承了傳統的“四時之政”的合理成分。有關的法律規定具有保護環境和資源的作用，有利於發展農業生產。
賦稅製度是皇帝製度的財政經濟命脈，也是專製主義社會控製模式的有機構成之一。它側重體現著這種製度、這種社會控製模式的經濟層麵的各種現象，卻又絕對不是一種單純的經濟現象。征收賦稅是君主製度最重要的政治行為之一。準確地說，賦稅製度是一種把君主與臣民之間的經濟關係和政治關係統一在一起的製度。它既是一種經濟製度，也是一種政治製度。賦稅製度主要基於政治關係而設，又是國家財政製度的重要構成之一，它實際上屬於政治製度範疇。由於賦稅製度集中體現著君主專製國家與其廣大臣民的經濟關係，體現著君臣關係的經濟內容，所以又可以把它作為一種經濟製度來研究。在研究中國古代賦稅製度的時候，必須充分注意到它的這個性質和特點。
中國古代賦稅製度的性質決定了它的內容也很複雜。賦稅，包括租稅與徭役。在戰國、秦漢時期，賦稅主要以“布縷之征”“粟米之征” “力役之征”等方式征收，還包括其他稅收。其中，國家無償役使民眾的“力役之征”的超經濟強製性質尤為明顯。
統一貨幣。金屬鑄造貨幣在春秋後期已廣泛流通於中原地區。戰國時期，鑄造的銅幣已成為當時流通領域裏的主要貨幣。直到戰國末年，由於各諸侯國長時期的並立，各國銅幣的形製在形狀、大小、輕重以及計算單位上很不一致。每個諸侯國都有很多鑄造貨幣的城市與地點，這就使得幣製更加不統一。總體上看，當時各國通行的銅幣可分為四大係統：
一是布錢。布錢的形狀如同金屬農具餺，是從餺這種農具在商品交換中演化而來。這種布錢主要流通於三晉即魏、趙、韓三國。布錢的種類很多，有空首而形式比較原始的古布；有圓肩、方足、圓跨的布；有方肩、方足、圓跨的布；有方肩、尖足、圓跨的布；有方肩、方足、方跨的布。
二是刀錢。刀錢的形狀如同刀、削，是從刀、削這種工具在商品交換中演化而來，主要在齊、燕、趙三國流通。有形狀比較原始的古刀；有形製較大的尖頭刀，主要流通於齊國；有形製較小的方頭或圓頭刀，主要流通於燕國和趙國。
三是圓錢。圓形銅錢有圓孔與方孔的區別，方孔出現較晚，主要流通於秦國、東周、西周以及魏國的沿黃河地區。
四是銅貝。銅貝的形狀是沿襲古代用貝作貨幣的習慣演化而來，狀如海貝，宋代以後又被稱為蟻鼻錢。
以上四大係統的銅幣，千差萬別，其鑄造地點又多得不勝枚舉，所以不僅形狀不同，而且計算單位也不一致，有的用斤(十六兩),有的用鎰(十六兩)。在“戰國七雄”並立時代，已經給人們使用時帶來諸多不便。秦統一天下後，幣製上的這種狀況，更不符合經濟發展的客觀需要。
因此，統一幣製已成了刻不容緩、勢在必行的事。正是在這種曆史背景下，秦始皇在統一六國的公元前221年，下達了統一貨幣的法令。法令的中心內容，便是用方孔的半兩圓錢取代以往一切形製的銅幣，使方孔圓錢成為流通領域中的唯一的一種銅幣形製。
秦統一六國前所使用的圓錢，是布錢、刀錢在形製上發展的必然結果。秦統一六國前夕，圓錢已在秦國之外的東周、西周、魏國的黃河沿岸、趙國西部的沿黃河地區、燕國與齊國的部分地區廣為流通。可見圓錢是當時後起的一種銅幣，在形製上有布錢與刀錢無法比擬的優點，是當時在形製上最為先進的貨幣，並且已在山東六國逐漸地廣泛流通開來。圓錢代替布錢、刀錢，已是銅幣在形製發展上的大勢所趨。
秦始皇正是為著整齊帝國製度、發展帝國經濟的需要，同時在客觀上也是順應了銅幣幣製自身發展的必然趨勢，才推出了以方孔圓錢來統一天下貨幣這一法令的。
正如秦王朝在以小篆、隸書來統一天下文字的同時又對小篆、隸書本身進行整理、規範所做的那樣，秦始皇在以方孔圓錢統一天下貨幣的同時，又對秦國原有的幣製從法規上做了如下的調整：
廢除秦國原有的圓孔無郭圓錢。
廢除曾在秦國小量流通的圓肩圓足有孔布錢；改鑄秦國原有“重一兩二十朱”“重十二朱”“兩甾”“重一兩十四朱”“重一兩十三朱”等舊製圓錢；以出現較晚、較為先進的方孔半兩有郭圓錢(錢文僅記銖兩，不記地名)為法定銅錢的唯一形製。
另外，秦始皇的統一貨幣還包括如下三點內容：廢除山東六國所流通的布錢、刀錢、蟻鼻錢以及郢爰(金幣)等貨幣，令天下一律使用法定的方孔半兩有郭圓錢；以黃斤為上幣，以鎰為單位，方孔有郭圓錢為下幣，以半兩為單位。珠玉、龜貝、銀錫等物不得作為貨幣流通使用。
秦始皇的統一貨幣，消除了秦帝國各地區之間在幣製上存在著的嚴重不統一狀況，減少了貨幣流通中的不必要換算，為貨幣的使用提供了方便，對於商品交換和經濟交流無疑是一件有利的改革。
統一度量衡。秦統一山東六國的前夕，各國的度量衡在名稱、計量單位和進位製上很不一致，這當然是各諸侯國長期並立的結果。
“戰國七雄”之中，唯有秦國早在商鞅變法時就在國內進行了統一度量衡的工作，對度量衡器的標準有統一的法律規定，因此，在統一六國之前，秦國國內度量衡製度是較為整齊劃一的。在度製方麵，以寸、尺、丈、引為單位，其進位製度是十進位製，十寸為一尺，十尺為一丈，十丈為一引。實測結果是：
一引等於今2310厘米；
一丈等於今231厘米；
一尺等於今23.1厘米；
一寸等於今2.31厘米。
在量製方麵，以禽、合、升、鬥、桶(斛)為單位，基本上是十進位製，即二禽為一合，十合為一升，十升為一鬥，十鬥為一桶(斛)。實測結果是：
一禽等於今10.05毫升；
一合等於今20.1毫升；一升等於今201毫升；一鬥等於今2010毫升；一桶(斛)等於今20100毫升。
在衡製方麵，以銖、兩、斤、鈞、石為單位，其進位製是：二十四銖等於一兩；
十六兩等於一斤；
三十斤等於一鈞；
四均等於一石。
秦始皇統一六國時，山東六國度量衡器在名稱、計量單位和進位製上既然是那樣的不相一致，而秦國的度量衡器又是如此的整齊劃一，因而秦始皇統一度量衡的法令，便是通過頒發詔書的形式，下令將秦國的度量衡製在秦帝國全境之內推行，廢除山東六國原有的所有度量衡器。
推行統一度量衡製的具體措施是，把統一度量衡的詔書全文加刻在秦統一前已有的度量衡標準器和新製作的度量衡標準器的器物之上，不僅為統一度量製提供了大量的標準器，而且在秦帝國內宣傳了秦統一天下、整齊製度的功德。
傳世的商鞅方升、高奴禾石銅權以及近年來全國各地出土的大量秦王朝時期的度量衡標準器，都加刻有秦始皇二十六年(前221)統一度衡製的詔書全文。
秦始皇的統一度衡製，與統一文字和統一貨幣時對秦國原有的文字與貨幣進行某些整理有所不同，秦國原度量衡製的整齊劃一，使得秦始皇在統一帝國境內的度量衡製時，其實是以法令的形式肯定秦國原有的製度，詔令在帝國全境內推廣實行。如果說秦始皇的統一度量衡製對商鞅的統一度量衡有什麽發展的話，那便是秦帝國在推行這一法令時，在發至全國的度量衡標準器上加刻統一度量衡器的詔書全文。
大量出土文物雄辯地說明，秦始皇統一度量衡製在帝國全境內迅速而有效地得以推廣實行。在陝西、山西、山東、江蘇、內蒙古、遼寧等許多地方，均發現刻有秦始皇二十六年(前221)詔書全文的度量衡標準器。
秦王朝的度量衡標準器以及秦方孔半兩圓錢在內蒙古、遼寧的秦長城沿線大量出土的事實表明，秦王朝統一度量衡以及統一貨幣的法令，在帝國的邊境地區迅速地被付諸實施，所以在秦帝國內地的實施情況，更是可想而知了。
秦始皇的這個措施得到大量考古文物證實。《考古圖》曾記載當時人們所見的兩個秦朝銅權， “權各高二寸，徑寸有九分，容合重六兩”。其一有銘文雲“二十六年，皇帝盡並天下諸侯，黔首大安，立號為皇帝。乃詔丞相狀、綰，法度量則不壹，歉疑者，皆明壹之”。
傳世的商鞅方升於秦孝公十八年(前344)鑄造並頒發給重泉(今陝西省蒲城縣)作為標準量器。
秦始皇統一度量衡時，又把它調回鹹陽檢定，刻上新的詔令，頒發給臨縣作為標準量器。在阿房宮遺址出土的銅質的高奴禾石權是在秦昭王時期鑄造並頒發給高奴(今陝西省延安縣東北)的，秦始皇把它調回鹹陽檢定並刻上詔令後，準備發還給高奴。
秦始皇還以法律形式保證統一的度量衡標準。雲夢秦簡《效律》規定： “衡石不正，十六兩以上，貲官嗇夫一甲；不盈十六兩到八兩，貲一盾。”其他桶不正、鬥不正、升不正、斤不正等，凡誤差超過一定限度，都要受到法律的懲罰。
租稅征課。秦朝租稅征課以土地租稅為主。由於注意到秦朝賦役製度有租、稅不分的性質，這裏沒有采用人們習慣使用的“土地稅”“土地征稅製度”的提法，而使用“土地租稅征課製度”這個概念。秦朝的租稅征課內容豐富，主要有以下幾項：
土地租稅：土地租稅即田租及各種田畝稅，它以國家耕地使用者為征收對象。秦朝的土地租稅有二：田租、芻稿。
它們都屬於實物租稅。 “田租”征課農作物果實。關於秦朝田租稅率的具體數字，史料闕如，難以詳考。“芻稿”征課牧草和穀物莖稈。穀物、芻稿都屬於種植農作物的收獲物。青禾、牧草為“芻”(又稱“青稿”),穀物秸稈為“稿”,主要用於飼養牲畜和建築材料。芻稿之稅古即有之，屬於“先王之製”。
《尚書·禹貢》《國語·魯語上》《儀禮·聘禮》等都曾提到此類貢賦。國家及各級政府都有大量牲畜需要飼養，莊稼秸稈還在建築工程中大量使用，因此民眾必須“入芻稿之稅，以供國用”。
《田律》《倉律》均涉及芻稿的征收、保管事宜。如《田律》規定：“入頃芻稿，以其受(授)田之數，無墾不墾，頃入芻三石，稿二石。”
人頭稅：秦朝人頭稅有二：口錢、算賦。屬於戶口之稅，以適齡人口為征收對象。 “口錢”,即計口征稅。關於這種製度的起源，古今學者聚訟不已。類似的製度可能古即有之。
秦朝製度沿襲了戰國時代的舊製。漢代文獻曾言及秦朝的“口錢”之課。至於其具體征收辦法已不得而知。從漢代的製度看，口錢的征收對象是一定年齡以上至服役年齡以下的人口，每人每年出口錢若幹(關於年齡和錢數的具體規定有變化)。秦朝想必亦大體如此。
“算賦”是口錢既除以後的另一種人頭稅，征收對象的年齡與口錢相銜接。它的征收對象主要是處於服役年齡的人口。它的特點是《文獻通考·戶口考一》所說的“且役之且稅之”。類似算賦的製度起源於何時已不可考。
《後漢書·西南夷傳》曾提到秦昭襄王免除了有功的少數民族的算賦。秦朝的製度也是繼承而來。算賦的征課辦法是“頭會箕斂”。
雲夢秦簡《金布律》規定： “官府受錢者，千錢一備，以丞、令印印。”算賦征課由官吏按照人頭，持畚箕逐戶收斂，每一千錢為一個征收單位，交由官府封存。秦朝的“頭會箕賦，輸於少府”。這項收入算作最高統治者的私藏。
其他賦稅：秦朝有關市之征、山澤之稅，包括諸如關稅、市租、酒稅等商業稅，鹽、鐵等特產稅和以私營手工業為征課對象的工稅等。
春秋以來，個體工商業迅速發展，行商坐賈貿易於市場。國家開始對商品買賣征收營業稅、通關稅，這就是關市之征。當時各國有關卡、市場則必有官吏主其政，關市之征成為“常征”。關稅、市租等也逐漸成為國家財政的一個重要來源。
許多文獻記載表明，秦國的商業相當發達，鹹陽及許多大城市都有政府設置的商品集散地，因而“市張列肆”,店鋪林立，市場繁榮。
《辛氏三秦記》記載了這樣一則傳說： “秦始皇作地市，與生死人交易。令雲： ‘生人不得欺死者物。’市吏告始皇雲： ‘死者陵生人，生人走入市門，斬斷馬脊。’故俗雲，秦地市有斷馬。”這個傳說顯然是杜撰的。
《三輔黃圖》卷二有關於秦文公曾設立“直市”,要求“物無二價”,童叟無欺。這個故事當屬事實。秦朝政府重視市場的管理和有關的稅收，設有專門的官員，並頒布相關的法令。
酒稅的征收與國家經濟政策有關。據說商鞅曾“重關、市之賦”。他為了重農抑商，禁遊**奢侈之俗，對酒類經營課以重稅， “貴酒肉之價，重其租，會十倍其樸”。
關於秦朝關稅、市租的具體征收辦法，已難詳考。《關市律》金布律》規定著一些與“市租”有關的罪名，用於規範市場管理者和經營者的行為。由此可以推斷：當時對關市之征有明確而詳細的法律規定，違犯者將觸犯刑律。
山澤之稅，即鹽鐵之稅和山海池澤之稅等。山澤之稅、鹽鐵之政自
古有之。在秦漢，山海池澤皆屬國有，凡“山澤之利”皆歸皇室支配，即“山海之利，廣澤之畜，天地之藏也，皆宜屬少府”。
戰國時期各國有鹽官、鐵官負責鹽鐵之征。據說商鞅“設百倍之利，收山澤之稅”。秦國的民營鹽鐵業很發達，國家征稅的稅率也很高。秦始皇繼承祖宗的製度和政
策，重視發展鹽鐵業。
在統一六國過程中，秦始皇把中原一些善於經營鹽鐵業的大族遷到巴蜀地區，使這個地區的鹽鐵業尤為發達。據說， “始皇，克定六國，輒徙其豪俠於蜀，資我豐土，家有鹽銅之利，戶專山林之材，居給人足，以富相尚”。
秦朝民眾的各種租稅負擔相當沉重，而其大致比率是“收泰半之賦”。這個比率可能是指總的負擔。在正常情況下，民眾辛辛苦苦勞動一年，收獲的大部分被無償剝奪，民生之苦可想而知。
徭役製度。徭役是國家行政強製手段對臣民實行超經濟強製的主要形式之一，征調徭役是地方政府的基本任務之一。為了規範、加強對徭役的管理，秦始皇頒布了一係列政令、法律。
雲夢秦簡就有《傅律》《徭律》等專門的單行法規，還有一些法律也涉及到對徭役的行政管理。這些法律明確規定了服役的起止年齡、免役條件、對逃避徭役的懲處及各級政府的相關職責等。
秦朝徭役有更卒之役、正卒之役、戍卒之役三大類，稱相應的服役者為“更卒”“正卒”“戍卒”。
據說秦朝“又加月為更卒，已，複為正一歲，屯戍一歲”。在正常情況下，一個人進入服役期後，大體先服更卒徭役，再服正卒徭役，接著服戍卒徭役，然後繼續服更卒徭役直至達到免役年齡。
更卒是在本郡的徭役。更，即更換。服役者到達規定的服役期限後由接替者更換，故稱之為“更卒”。秦朝規定，在服役年齡期限內的無爵位和爵位在不更以下的人每人每年在郡縣服役一個月。服徭役者從事的勞動涉及到修築城池、道路、河渠、宮室等工程項目，還有運輸物資、飼養馬匹、煮鹽冶鐵及各種雜務等。正卒屬於正役性質，在京師、內郡服兵役官差，服役期可能是一年，故稱“正卒”。戍卒是戍守邊疆的徭役。
從《左傳》《史記》《管子》《尉繚子》等記載的一些事實看，春秋戰國時期的戍卒徭役以一年為期。秦朝的戍守製度大體沿用戰國製度。從曆代戍卒徭役的執行情況看，一年的定期常常不能嚴格執行。 “逾時之役”“逾期不還”的情況經常發生，嚴重超時服役的情況也並非罕見。戍卒徭役的主要任務是守望邊境，抵禦入侵，具體任務有烽燧、亭侯、郵驛、屯田等。
在秦始皇統治時期，除徭戍之外，還大行謫戍之製，經常以“發謫”形式征發大批人眾戍守邊疆。這種發謫形式很早已有之，不是秦始皇創造的，而秦始皇經常性的大量發謫當屬事實。
“發謫”的對象都屬於有罪錯或社會地位低下的人，主要有五種人：一是弘諸嚐逋亡人，即各種逃犯。從秦律的有關條文看，這些逃犯有的是觸犯了“盜”的罪名而逃亡；有的是刑徒逃亡；有的是奴隸逃亡；有的是服役者逃亡；有的是因為其他社會原因逃亡，如男女私通者，女子“去夫亡”;等等。二是贅婿，即出贅婦家為婿的貧苦人。這種人不能立戶、不能受田、不能做官，等同賤民。三是賈人，即商人。他們因國家的重農抑商政策和社會偏見而受到歧視。四是治獄吏不直者，即在執法中有徇私舞弊行方的官吏。五是其他刑徒。在一個時期內，這種征發相當頻繁，遷徙人口的數量也很大。這類戍邊的性質應有所區別。一類仍屬於征發性質，如對諸嚐逋亡人、贅婿、賈人等賤民；一類屬於“謫罰”性質，即所謂“科謫”。這種行為旨在以“科謫”懲罰犯罪，又具有“以謫徙民”的性質，不是純粹的徭役。
征發徭役是各級政府一項經常性的行政事務，又關係到國家重大利益，所以形成了一套完備的法製化的製度。
傅籍製度。傅籍製度，相當於現代的戶籍製度。戶口管理是製定法令、征發徭役、課取賦稅、辨別等級、分配權力的重要依據，又是國家控製編戶農民，保證賦役征發，加強治安管理的重要手段。秦朝對什伍編製、戶籍製度有一整套製度化、法律化的規定。
自秦獻公以來，秦國的戶籍管理製度逐步形成。商鞅變法的一項重要的內容就是加強戶籍管理，實行什伍編製。
全國人口無論男女必須登記在冊， “生者著，死者削”,禁止擅自遷徙，遷移戶口必須到官府辦理手續，以使“民不逃粟，野無荒草”。各地居民編為什伍，大致以五戶為伍，十戶為什，十什為裏。裏以上為縣鄉行政機構。鄉裏居民互相監視，五家相保，十家相連，凡有善惡之事，必須報告官府，實行什伍連坐，即一家有罪，四鄰共同糾舉，九家相連告發，否則十家連坐。
雲夢秦簡《法律問答》等有關於“伍人” “四鄰” “什伍”的法律規範，還有關於“伍人相告”必須屬實、“什伍知弗告”則有罰和官吏不在連坐之列等規定。《法律問答》將大夫爵獲得者排除在伍人編製連坐之外，什伍連坐製度很可能隻適用於平民百姓。
秦始皇進一步完善戶籍管理製度，使之更加嚴格、規範。秦始皇十六年(前231)“初令男子書年”,明確要求全國男子必須依法登記年齡。雲夢秦簡《編年記》的作者在這一年也記有“自占年”三個字，即向政府申報自己的年齡。在此之前，征發徭役時主要通過測量身高判定是否達到服役年齡。
從此以後，征發徭役依據比較可靠的申報登記在冊的年齡。秦始皇以法令形式規定：全國男子必須申報戶口、年齡，著於戶籍，不得隱瞞、虛報。
從現有材料分析，秦朝的戶口冊要求寫明戶主姓名、籍貫、身份、家庭人口、祖宗三代的出身以及戶主及家庭成員的年齡、身高、健康狀況等。戶籍可能還有民戶戶籍和“宗室籍”“宦籍”“弟子籍”等區別。
秦朝有專門規範傅籍的法律，即《傅律》。《傅律》規定：登記戶口由“百姓”自報，經由典(裏典)、老(伍老)核對。典、老若發現申報不實，必須向上級官府報告，否則將受到懲處。登記戶口時，必須申報姓名、年齡及疾病、傷殘情況。當百姓達到可以免役的年齡時，也要向官府提出申請，經批準後方可生效，否則仍以“為詐偽”論處。
法律禁止任何不依法登記、隱瞞戶口、逃避徭役的行為。如果出現此類情況，有關人員要受到法律懲處，知情不報的同伍、典、老也要受到懲罰。
徭役征發管理。在徭役征發條件上，秦朝有“傅” “免”製度。“傅”,即“傅籍”,男子達到一定年齡必須著於徭役名冊，開始服徭役。“免”,即“免老”,達到一定年限可以免除役籍，不再服徭役。
關於秦朝始傅年齡，史學界原有“二十歲”說、 “二十三歲”說，這些說法根據“漢承秦製”,以漢推秦， “二十歲”說依據漢景帝之製推定； “二十三歲”說依據漢昭帝以來的漢代定製推定。發現雲夢秦簡以後，又有“十七周歲”說、“十五周歲”說。
上述說法都有曆史記載為據。其中“十七周歲”說比較可靠一些這個說法是根據秦簡《編年記》中的有關記載推算出來的。它也獲得大多數學者的認同。
關於秦朝的止役年齡，據《漢宮舊儀》卷下記載， “秦製二十爵。男子賜爵一級以上，有罪以減，年五十六免。無爵為士伍，年六十乃免老”。漢朝沿用此製。這就是說，秦朝止役年齡有等級差別，有爵者五十六歲就可以止役，無爵者則要服役到六十歲。其中，爵位在“不更”以上者，可以免除更卒之役。爵位在左大夫以上者可以免除戍卒之役。
一般來說，所有臣民都有服役的義務，普通黔首從十七歲至六十歲都可被征發徭役。對於各種逃避徭役的行為，秦朝以明確的法律形式規定了處罰辦法。
例如，縣一級官吏設法使自己的子弟逃避徭役，犯有“匿敖童”或者“敖童不傅”等， “尉，貲二甲，免；令貲二甲”。
秦朝還有關於徭役行政管理的專門法律。在有關徭役的法規中，對官吏行政行為既有授權性、準用性規範，又有義務性、禁止性規範，還明確規定了各種違法現象的行政責任、刑事責任，及處罰手段、量刑標準。雲夢秦簡《戍律》明確規定不得一家男丁同時征發戍卒徭役，即“同居毋並行”。如果縣嗇夫、縣尉不依法征發戍卒， “貲二甲”。凡戍卒參加修繕城垣等重體力勞動者，不得再派服其他勞役。否則，主管官員也要受法律處罰。
《徭律》在授權地方官征發徭役以修繕禁苑防護工程的同時，對征發對象、具體方法等有明確的規範。它明確要求主持工程的官吏必須精確計算工作量，依據工程實際需要征發徭役。如果因計算有誤， “贏員及減員自二日以工，為不察”,要依法論處。《效律》明令禁止地方官將朝廷為運輸而征發的“輸者”轉為其他用途，否則“以律論之”。秦朝法律還注意到了不違農時的重要性。
《司空》律規定：凡是以勞役抵貲贖債務的人在農忙時也“歸農田，種時、治苗時各二旬”。一家如果有兩人同時以勞役抵罪、贖刑或還債，必須放回一人安排農活兒，但並不免除他的勞役，這些規定體現了重視農時和珍惜民力的精神。製定這些法律的目的是保證國家對徭役的集中管理，禁止郡縣濫興徭役。
秦朝統治者深知徭役對民眾正常生產、生活的幹擾，所以以法律形式嚴禁有關官員弄虛作假，欺壓民眾，保證每一戶人家都有男丁在家從事農業生產。
徭役勞動管理：秦朝法律對於服役勞動的質量也有很高的要求。《徭律》規定：不按征發命令準時出發或到達目的地的時間延誤都要處罰，延誤時間越長，處罰越重。所修築的工程須保用一年以上，不足一年損壞，工程的行政主管和技術主管有罪，責令原修築者重新修築，所需時間不計入服役時間。
從《秦律雜抄》的有關規定看，凡建築工程考核列為下等、浪費建築材料、損傷牲畜等，都要依法予以處罰。
一般來說，秦朝在徭役(含兵役)征發對象方麵具有普遍性，一切臣民都要為國家服役，高官顯貴之子不能例外。同時又存在徭役豁免製度，如規定一定爵位享受一定的徭役豁免待遇。
複除有“賜複”與“買複”之別，複除的目的和對象主要看以下六點：
一是獎賞功勳。“修力本業，耕織致粟帛多者複其身。”凡致力於農耕而大幅度增產者可以免除本人的賦役。這類複除的目的是獎賞符合國家耕戰政策的人，其對象相當於現代的“勞動模範”。
二是籠絡功臣。據《史記·甘茂列傳》記載，秦國曾以複除甘茂全家賦役的方式，企圖感召當時在齊國的功臣甘茂回國服務。
三是招募民眾。商鞅招募三晉的民眾到秦國開墾荒地，以使秦國士兵專心從事軍事其鼓勵措施是“利其田宅，而複之三世”。這類複除的目的是以經濟利益為誘餌，保證國家既定政治方略的實現。
四是獎賞移民。秦始皇曾遷徙“黔首三萬戶琅邪台下，複十二歲”“三萬家麗邑、五萬家雲陽，皆複不事十年”。複除的目的是使大批移民有足夠的條件完成國家賦予的各項任務。
五是安定邊疆。秦昭襄王優寵內附的邊疆少數民族， “複夷人頃田不租，十妻不算”。
六是納粟複除。納粟可以拜爵，爵位提高到一定程度就可以享受減免徭役的待遇。
秦朝常稅、常征狀態下的民眾負擔主要兩由大部分構成：一是田租和人頭稅；二是各種徭役。秦朝的民眾負擔很重這是毋庸置疑的，這是秦朝滅亡的主要原因。但是， “征稅盡，人力盡”是在常稅、常征狀態下形成的，還是在非常狀態下造成的?這是一個值得深入研究的問題。
縱觀中國曆代王朝的興亡史，不難發現這樣一個現象：常稅、常役狀態下的民眾負擔都很重，沒有一個王朝實行過名副其實的“輕徭薄賦”製度，也沒有一個王朝因常稅、常役而亡國。甚至可以說凡是基本上堅持常稅、常役的皇帝都實現了“某某之治”。問題主要出在加稅、加役上，即苛捐雜稅，繁征酷役。秦朝的問題可能也在於此。
有漢代學者抨擊秦朝暴政，其中一條就是常稅、常征竟然達到“收泰半之賦”“力役三十倍於古”的程度。“收泰半之賦”符合事實， “力役三十倍於古”顯然失實。但是，值得注意的是這些材料不僅用於抨擊秦製不合乎王製，而且意在批評漢製因循不改。
西漢和東漢的許多學者都曾批評漢朝“收泰半之賦” “輸其賦太半”。這提示人們，秦漢常稅、常役的負擔大體相當。秦朝的問題可能主要不是出在“收泰半之賦”上。
由於每戶的墾殖麵積擴大，單位麵積產量有較大幅度增加，民眾對這個租稅率已經大體可以承受。因此，不僅秦朝沿用這個製度，而且“漢興，循而未改”。由此推斷，這是戰國秦漢通行的賦稅負擔。
正如有的學者所說：秦代田租的租率“實際上隻是繼承六國的舊製，沒有加重也沒有減輕。”徭役的問題與此類似。
從許多文獻記載看，戰國時期各國徭役的起役年齡普遍在十五歲或十五歲以下，止役年齡最高達六十五歲。秦朝止役年齡在六十歲，相當或低於戰國時期的水平。
關於秦朝起役年齡學術界有爭論，而無論是十五歲、十七歲還是二十歲，都不存在進一步加重負擔的問題，還存在著負擔有所減輕的可能性。
基本可以斷言，如果秦朝皇帝嚴格按照常稅、常征製度收斂賦稅，還沒有超越民眾所能負擔的極限。秦始皇正是靠著這種製度征服了天下，又怎麽會因此而亡國呢!
還有一個很常見的說法：秦朝的役法異常殘酷，如戍卒“失期，法皆斬”。從雲夢秦簡《徭律》的有關規定看，服役的戍卒不得延誤到達戍地的時間，若延誤三到五天，予以申斥；若延誤六到十天，罰一盾；延誤超過十天，罰一甲。如果遇到雨天，可以免除這次征發。
漢代人的記述則與此有很大的不同。延誤抵達戍地時間究竟是輕罰還是“皆斬”?這兩種量刑尺度真可謂有天壤之別。由於秦朝法律僅存留著一些斷片，這個問題已難詳考。
從許多現知秦朝法律條文看，它們大多依據情節輕重規定不同刑罰。無論有無客觀原因，無論情節輕重，無論責任大小，一律實行“失期，法皆斬”,這種做法與通常的立法原則相悖。當然也存在這種可能性：秦二世另立苛法而加重了刑罰，或根本不尊重法律而濫施刑罰。
秦朝賦役製度的剝削掠奪程度的確很高，而這個製度在秦朝建立之前已經形成。 “戰國七雄”依靠這種製度得以長期立國，秦國還依靠這種製度越戰越強。
秦朝建立前後，在製度上徭役負擔還有所減輕。所以秦朝滅亡的原因不在於“製”,而在於“政”,即問題主要不是來自常規定製，而是來自過於繁苛的定製之外的賦役征發，特別是毫無節製地繁興徭役。
借用《墨子·辭過》的說法，百姓非苦於“常征”“常役”,乃是“苦於厚作斂於百姓”。
立法是立法，執行是執行，從來就是既相關又相分的兩碼事。這種情況即使在現代實行“民主” “法製”的各個國度，都無法避免，何況在行政權力支配社會的時代。在中國古代史上，皇帝、官僚法外行事可謂司空見慣。