製度建設
秦始皇非常重視政治的規範化、製度化、法製化，在製度建設上下了很大功夫。秦始皇總結曆史的經驗教訓，以秦國製度為主，兼采六國製度之長，有所補充，有所修改，有所創造。秦朝的政治製度幾乎汲取了春秋戰國以來一切重大的製度革新成果，不僅逐一建立了各方麵的具體製度，而且使這些製度相互匹配，構成比較完備的製度體係。
秦始皇創立的皇帝製度屬於專製主義中央集權的政體。“君權至上”法則是皇帝製度最基本的構建法則，一切具體的製度都體現著這個原則。它有三個如下基本特征：
一是最高權位隻能由皇帝一個人占據，實行終身製、世襲製。二是最高權力不可分割，皇帝一人獨占一切最高權力，他擁有支配天下一切土地和人民的主權以及立法權、最高行政權、最高司法權、最高監察權、軍事統率權和國家財政大權。三是地方絕對隸屬於中央。
上述政治原則使皇帝在政治生活中處於主宰和中樞地位，他幾乎成為國家政治製度的人格化身。這樣一來，君主實際上兼國家元首、政府首腦、最高立法者、最高軍事統帥和最高司法官於一身。各種國家機構都是君主的辦事機構，宰相以下公卿百官都是君主的辦事人員。君權至上法則又把縱橫的各種關係綜合為一體，形成至高無上的個人政治權威。
在政治上，秦始皇主要是一個踐履者、行動者。他以各種政治行為踐履著“大一統”理論，而構建製度是更深刻的行為，更全麵的踐履。自秦始皇確立皇帝製度，古代君權觀念所奉獻給最高統治者的權力，皇權可以說是應有盡有，無一遺漏。秦朝的皇權具有毋庸置疑的獨占性、排他性。皇權的這種屬性不僅得到與“皇帝”尊號有關的各種君權觀念的認同，而且得到一係列製度的保證。
皇權支配下的“三公九卿”製度。完善中央權力機構，特別是宰相(宰執)製度是秦始皇製度建設的重點。建立一套從中央到地方的官僚機構內部相互製衡的政治機製，又是秦始皇製度建設的著意之處。
秦始皇總結各國官僚政治的經驗，依據分化事權、彼此製衡、監察相司的原則，進一步使最初由宰相一人統管的行政機構、軍事行政機構和監察機構各自相對獨立，並由直接對皇帝負責的三公，即丞相、太尉、禦史大夫分別統管。
在製度上三者互相牽製，任何一人都不能總攬大權。其中禦史監察機構的相對獨立及其首長地位的提高具有製度創新的意義。
皇帝名號製度以及“五德終始”學說，賦予皇帝以“天下之事大小皆決於上”的生殺予奪大權。然而，皇帝為行使這一權力，還有賴於一整套從中央到地方的嚴密政權機構和官僚製度，有賴於上下有序的承傳製度。
大秦帝國的國家最高權力機關是“朝廷”, “朝”是指宮內皇帝朝見百官、商議並決定國家大事的朝堂， “廷”是指宮外國家各職能部門的辦事機關，亦稱“外廷”。
朝廷的首腦是皇帝，他淩駕於法律之上，享有至高無上的權力，對國家一切事務擁有最後決定權，此之謂“天下之事大小皆決於上”。
直接隸屬於皇帝之下的中央政府(“外廷”),是國家最高的行政機關，其最高長官有丞相、太尉、禦史大夫。
丞相：秦設置左右二丞相，掌丞天子，助理萬機，為文官之首，是中央政府中的最高行政長官，在皇帝的直接領導下，負責處理國家日常的一切行政事務。丞相為“金印紫綬”。秦統一六國後，原廷尉李斯被任命為帝國丞相。
太尉： “掌武事”“主五兵”,為武官之長，是中央政府中的最高軍事長官，在皇帝的直接領導下，負責處理日常的一切軍事事務，戰時擁有領兵作戰的權力，但沒有調兵權。軍隊的調動權隻皇帝一人擁有。太尉為“金印紫綬”。
禦史大夫：主管監察百官， “掌副丞相”,又“掌圖籍秘書”,相當於秘書長的職務，又負責監察百官，往往比丞相太尉擁有更大的實權。禦史大夫為“銀印青綬”。
丞相、太尉、禦史大夫作為皇帝在處理國家行政、軍事、監察及文秘三方麵事務的助手，以中央政府中上述三方麵事務的最高長官的地位，直接對皇帝負責，位在皇帝一人之下，居百官之上，合稱“三公”。
“三公”之下設有“九卿”(其數目不止於九個),掌管中央政府中的不同職能部門、分管全國的不同行政事務，分別受丞相、太尉、禦史大夫的領導，並直接聽命於皇帝。秦帝國中央政府的各職能部門有：
奉常： “掌宗廟禮儀”,主管宗廟、陵墓以及思想、文化方麵的事務和活動。其屬官有丞。
郎中令： “掌宮殿掖門戶”,負責保衛皇帝和上傳下達， “主管內諸官”,其屬官有大夫(“大夫掌論議”)、郎(“郎掌門戶，出充車騎”)、謁者(“謁者掌賓讚受事”)。郎中令以皇帝警衛和機要秘書的身份，與皇帝關係親近。在九卿之中郎中令擁有較重的實權。
衛尉： “掌宮門衛屯兵”,即掌管皇宮的警衛部隊，其屬官有丞。
太仆：掌管皇室車馬，其屬官有丞。
廷尉： “掌刑辟”,是國家司法機關的官，其屬官有正，左右監。
典客：“掌睹義蠻夷”,主管秦王朝管轄下的少數民族事務，下轄有丞。
宗正： “掌親屬”,主管皇帝宗室親屬事務，其屬官有丞。
治栗內史：“掌芥貨”,主管全國經濟和賦財收入。其屬官有兩丞。
少府： “掌山海池澤之稅”,以供皇室之用，其屬官有六丞。
中尉： “掌徼循京師”,負責保衛國都、其屬官有兩丞、侯，司馬、千人。
主爵中尉：“掌列侯”,掌管授予爵位事宜。
將作少府： “掌治宮室”,主管國家宮室等大型土木工程建築，其屬官有兩丞。
詹事： “掌皇後太子家”,主管皇後及太子宮中事務，其屬官有丞。
典屬國： “掌蠻夷降者”,主管附屬於秦王朝的少數民族政權。
秦帝國中央政府各職能部門的設置、官員的職掌以及其與皇帝的隸屬關係，基本上是秦統一六國前秦國中央政府的繼續。秦始皇在這一問題上的貢獻是：
首先，秦帝國中央政府各職能部門的設置，考慮到了國家事務的各個主要方麵，各職能部門之間彼此分管的事務界限清楚，每個職能部門長官的職掌明確，從而使中央政府在組織上比從前更加完善，既有繼承，又有發展。
從更加有效地行使國家職能的角度來看，秦帝國的中央政府在中國政治製度發展史上乃至對世界其他一些國家政治製度發展史上都是有所貢獻的，堪稱是一個裏程碑。
其次，秦帝國中央政府的組織法對於中國政治製度發展史乃至對於世界其他某些國家君主專製製度發展史的特殊貢獻是使中央集權的君主專製製度從此確立，開創了中國封建時代的君主專製製度。
丞相、太尉、禦史大夫分管國家的行政、軍事和監察大權，並使之相互製約，這就從組織上防止了丞相集行政權與軍政權於一身；主管軍事的太尉隻有統兵權，沒有調兵權，有軍事行動時又往往是由皇帝臨時指派統兵大將，這就使軍權牢牢地掌握在皇帝一人手中；禦史大夫的監察百官，參與機要，最得皇帝的親信，對丞相、太尉的權力起製約作用。
由於“三公”互不統領，都直接對皇帝負責，國家大事的最後決斷權便歸於皇帝一人，三公中的任何一個人都無法從組織上成為戰國時代於山東六國中屢見不鮮的專斷國家大權的“重臣”。
“九卿”雖在"三公”領導之下處理國家日常政務，但皇帝有時卻超越三公直接向九卿中的某某下達某項指令、交辦某項事務；九卿也有權超越三公直接向皇帝奏事，這就使秦帝國的中央政府更加有效地置於皇帝的直接控製之下，加強皇帝的權力。皇帝至高無上的權力的行使必須通過一定的機構和官員，並按照一定的程序和方式來進行。
為此，皇帝必須自下而上地及時掌握全國的情況，同時及時地下達政令，因此必須建立一套上下有序的傳承製度來保證皇帝政令的暢通無阻。
秦始皇雖然未能像漢代以後皇帝那樣，建立起一套有利於加強皇帝權力的完密的承傳製度，但秦始皇賦予禦史大夫參與機要的大權、完善並加強郎中令的職權，則為後世承傳製度的建立與完善準備了條件。
中央集權與單純的郡縣製度，秦始皇對於確立專製主義中央集權製度的最大貢獻是進一步推行郡縣製度。
在秦始皇的各種定製立法中，實行單純的郡縣製度是最有爭議的。朝堂之上圍繞這個問題一再發生激烈地爭論，反對與支持兩種意見針鋒相對。
秦始皇二十六年(前221),秦朝實現了“王天下”,與此同時，一個重大政治課題擺在了秦始皇及其輔臣的麵前：實行什麽樣的政治體製才能鞏固秦朝統治，實現長治久安?秦始皇把這個重大政治課題提交群臣商議。
丞相王綰向秦始皇建議說： “諸侯新近才滅，燕、齊、楚的地方遙遠，不在那裏設置侯王，不足以鎮撫這些地方，請分封皇子，希望皇帝準許。”
秦始皇將王綰的奏議發下，讓群臣討論。群臣也都認為這樣處置是適宜的。隻有廷尉李斯提出異議，反駁說： “周文王、周武王分封了很多子弟，然而到後來親屬關係疏遠了，便互相攻擊起來，如同仇敵，結果造成了諸侯互相討伐，天子也沒有能力禁止。如今海內統一，皆為郡縣，對皇子和功臣，國家用賦稅來重賞他們，很容易控製，天下不存有二心，這才是安寧國家的方略。再設置諸侯對國家是不利的。"
秦始皇同意李斯的意見，說道： “天下共愁苦戰爭無休止，是因為有侯王的緣故。賴祖宗神靈的保佑，使天下剛剛得到平定，再重新立國，是又樹立兵禍，想要天下寧息，那不是很難的嗎?廷尉的意見是對的。”
秦始皇反對分封，那麽，對天下又是怎麽對待的呢?還真有一則故事說到這個問題，《說苑·至公篇》是這樣記載的：
“秦始皇已經並吞天下，於是就把群臣召來商議說： ‘古時五帝禪讓於賢人，三王是子孫相繼，他們誰對呢?我將怎麽做?博士七十人沒能回答。鮑白令之回答說： ‘天下為公，就禪讓賢人，天下為家，就子孫相繼，所以五帝是以天下為公，三王是以天下為家’。秦始皇仰天長歎說：‘我的德高於五帝，我將以天下為公，可以讓誰以後代替我呢?’鮑白令之說： ‘陛下行桀紂之道，卻想為五帝的禪讓，這不是陛下能實行的。’秦始皇大怒說： ‘令之，前來!你根據什麽說我行桀紂之道?快說出來，說不出來，就別想活。’令之回答說： ‘臣請講出來，陛下建的樓台高聳入雲，宮殿寬廣五裏，設千斤的大鍾，萬斤的虞，婦女成百，倡優上千。又興造驪山陵墓，宮室從鹹陽一直到雍，相接不斷。竭盡天下人力物力供自己享樂，而不施及於他人。陛下不過是為自己經營的君主，怎麽能與五帝比德，想要天下為公呢?’秦始皇無話可說，臉上現出慚愧容色，沉默了許久，說： ‘令之說這些話，是當眾讓我出醜啊!’於是就不再提這事了，也沒有禪讓的意識了。”
秦始皇不僅沒有這種思想，要是能不死的話，他連家天下都不會認可的，他是想一人永遠統治下去。不然，他後來汲汲求仙，尋不死藥，又是為什麽?
秦始皇統一天下後，還在全國確立了郡縣體製，從而建立了從中央到地方的龐大的官僚統治機製，使秦朝成為中國曆史上第一個中央集權的王朝。
郡縣與原來封建的都邑有所不同，在於郡縣是國家的行政區域，而都邑是封君私家的領地；郡縣的居民是國家的編戶齊民，而都邑的居民是封君的私屬。
郡縣之分，即郡與郡、縣與縣之間的劃分不是相互隔絕的，是國家根據人口、土地等情況劃分的，郡下設縣，縣下設鄉、亭，鄉下設裏。而都邑之分，除必要的通道外，是互相封閉隔絕的，其內部區域是邑外為郊、郊外為野，屬都邑農田區；野外為林、林外為垌，為封疆，與外界隔絕，都邑內的人是按井田製組成井邑編製。
郡縣製是春秋戰國之後產生的新體製，而都邑製是古老的舊式體製。當郡縣製產生並確定下來時，都邑製就消亡了，這就是趙魏韓三家取代晉、田齊取代薑姓齊國的內在原因。
縣是早於郡而出現的，在春秋前期就開始出現了，到春秋之末，由於軍事防禦等原因，國的邊地開始出現了郡製——大概是因為以人口多少為衡量，那時縣在郡之上。進入戰國後，由於舊體製崩潰，社會變革，人口流動，也引起了機構變化，於是出現郡統轄縣這種體製。
郡縣體製確立，封建體製就徹底消亡了，所以戰國時雖有封君，但也不是古代封建式的封君，而是郡縣製下的封君。如呂不韋受封為文信侯，是“食藍田十二縣”,後來滅東周受封河南，也不是東周就屬他的私人都邑領土了，而仍是“食河南洛陽十萬戶”,即是享有那些地方的租賦而已，其他其民仍是秦縣秦民。即戰國封君是“食”,即享有其他的租賦，並不是改變郡縣體製。
秦國的郡縣製是商鞅變法以後確立的，商鞅時還是“集小鄉邑聚為縣，置令、丞，凡三十一縣”,這時還隻是縣、鄉兩級。到秦惠文王時，由於兼並四鄰，拓地日廣，因而設郡，建立了郡縣鄉三級體製。而這時諸侯也都出現了郡縣之製，有的諸侯，如魏國設郡，比秦更早。因此郡縣製不是秦國所創，是戰國社會變革產生的新的社會體製，具有普遍性。
秦並天下，也不存在進步代替落後體製問題。如果六國尚處在封建狀態，秦得一都一邑一地地改造，就是用上百年，秦始皇也改變不過來，更談不上統一天下了。當時所以一戰往往取十城、二十城，甚至三十餘城，而趙都一滅趙地盡定，燕都一得，燕國盡平，兵入臨淄，天下就歸於一統，原因就在於各國都已是郡縣製了。
說確立郡縣製是秦始皇統一天下的大事，是因為天下所確立的郡縣，是秦始皇在統一過程中，對攻取的地方，分別情況進行了統一的劃分。於秦始皇二十六年(前221),在全國共分設三十六郡。
對秦始皇當時所分的三十六郡，古書所記略有參差，今按《秦郡新考》一文所考察甄別出來的郡名，列與讀者鑒賞。上郡(今陝西)巴郡(今四川)漢中(今陝西)蜀郡(今四川)河東(今山西)隴西(今甘肅)北地(今甘肅)南郡(今湖北)南陽(今河南)上黨(今山西)三川(今河南)太原(今山西)東郡(今河南)雲中(今內蒙)雁門(今山西)潁川(今河南)邯鄲(今河北)巨鹿(今河北)上穀(今河北)漁陽(今河北)右北平(今河北)遼西(今遼寧)碭郡(今河南)泗水(今江蘇)薛郡(今山東)九江(今安徽)遼東(今遼寧)代郡(今山西)會稽(今浙江)長沙(今湖南)齊郡(今山東)琅邪(今山東)黔中(今湖南)廣陽(今河北)陳郡(今河南)閩中(今福建)而秦原來的關中本地，則為內史，不在三十六郡之數內。
行政區域劃定，行政機構也就設立了：郡下設縣，縣下設鄉或亭，鄉下設裏——裏是居民組織。
在地方的行政機構中，郡設郡守(掌治其郡)、郡尉(掌佐守典武職甲卒)、監禦史(掌監郡)。縣設縣令(掌治縣),鄉有三老(掌教化),亭有亭長，裏有裏宰。
另外，從中央到地方各級官吏，又設置多種佐助僚屬官吏，從而建成了龐大的郡縣製的社會官僚機構。這些事情確定之後，國家機製健全了，各級、各方麵事都有人負責掌管了。秦始皇通過這一套機構和這些官吏就可以集中天下權力，統治全天下的人民了，因此他把人民改稱為“黔首”。於是，他通令全國，再一次大醐，即讓天下人再來一次歡樂大飲酒，以慶祝他的成功。這一次則包括了原齊國人在內，可謂是普天同慶了。
官僚製度。官僚製度是皇帝製度的基礎性製度，它是作為世卿世祿製度的對立物而出現的。官僚製度的基本特點是：除君主以外，其他一切國家公職都不能世襲；各級官僚均實行任命製，由君主或君主指定的機構任免；各級官僚享受俸祿，都不是有政、有土、有民的封君。
這個製度有利於維護中央集權，有利於選拔優秀人才入仕，有利於保證官僚隊伍的素質，有利於擴大統治基礎。它還具有改造社會結構和等級關係的意義。
秦朝有一支精幹的職官隊伍，把他們組織到皇帝周圍的基本製度是官僚製度。這種製度形成於春秋戰國時期，秦始皇在位期間進一步完善了這種製度。
秦代與前代最大的不同之處有兩點：一是一切國家公職人員都是官僚。少數官僚有封君頭銜，而其實際政治地位屬於“官僚”範疇；二是行政體係製度化程度很高，許多行政管理實現了法製化。
正是由於在當時的曆史條件下，這種製度可以在很大程度上改善職官隊伍的素質，提高行政效率，所以秦始皇才得以統一六國，締造帝國，並創造了許多聞名世界的奇跡。
入仕資格。比較而言，秦朝的入仕資格最強調一個“能”字。在秦朝統治者的心目中，所謂“能”的核心是一個“智”字。檢驗“能”、判定“智”的主要標準不是言，而是行。以“智”為核心的“能”,必須展示於“用”,顯現於“功”。所以秦朝選拔官吏更看中一個“功”字，並通過製度化的措施加以貫徹。
秦始皇所重用的能臣武將都符合“能” “智” “功”的條件，又都是通過逐級晉升而高居於將相之位的。雲夢秦簡《除吏律》明確規定： “發弩嗇夫射不中，貲二甲，免。”不具備任職能力的官吏，必須予以罷免。由此可見，秦朝製度和秦始皇的任賢使能方略還是頗有令人稱道之處的。
總的來說，秦朝在任能授官、因功晉爵方麵製度比較嚴明，貫徹得也比較徹底。自秦孝公以來，秦國重視耕戰、法製，衡量功勞與能力的主要標準在於“法”“戰” “耕”這三個字。全麵考察之後，不難看出秦朝的做官資格還應加上“學”“德”二字。
秦朝為各級政府大量配備法吏，各級政府的主官兼有司法職責。這就決定了“明達法令”是入仕或晉升資格之一。法吏又被人們卑稱為“獄吏”。秦始皇以法吏為骨幹組織秦朝的官僚體係。當時就有人抨擊他“專任獄吏，獄吏得親幸”。
精通法律無疑是當時仕途得意的重要保證。出身極其卑賤的趙高就是因為“通於獄法”而被秦始皇重用。在秦朝法律中有一係列關於法吏培養、配備和提拔的規定。秦始皇曾明令“欲有學法令，以吏為師”。由此可見，秦朝官僚隊伍的一大特點就是具有較高的法律素養，通曉法律是在秦朝做官的最重要的條件。
“戰”,即軍事素質與戰功。秦朝官吏多以戰功博取爵位。戰功越大，爵位越高，官職也越大。
因此秦朝高官大多具有很高的軍政素質，有出將入相之才。王翦父子、蒙恬兄弟堪為典型。在統一戰爭中，許多臣民，包括賤民、奴隸，以戰功獲得賜爵，憑爵位進入仕途。“戰”也是在秦朝做官的主要途徑之一。
“耕”,即致力墾荒，善於種植。在秦漢，朝廷為了鼓勵墾殖，明確規定“辟田”“力用”是仕途之一。
秦漢都有納粟拜爵的做法。一些人循著這條路徑獲得爵位，進入官僚體係。然而單憑這一條難以做高官。在文獻記載中，找不到隻因是個農業模範、種田好手而躋身公卿者。
秦朝還有一條重要仕途，即“學”。自春秋戰國以來，大量人士步入仕途， “學”成為重要的仕途捷徑。秦朝七十博士，官高秩重，靠的就是“文學”等知識、技能。秦相多是飽學之士，如李斯、趙高之輩。
雲夢秦簡《內史雜》規定：一些專業性很強的官吏必須經過“學室”專門訓練。秦始皇及南郡守騰都曾指令廣大官吏認真學習法律，以便具備從事職務活動的能力。這些事實表明，秦朝對官吏隊伍的“學”的素養還是相當重視的。
此外，還有“德”字。據說，韓信當年“貧無行，不得推擇為吏”。雲夢秦簡《為吏之道》《語書》等都對官吏的道德準則有很高的要求，還號召廣大官吏做忠臣。
雲夢秦簡《除吏律》《內史雜》都有關於不得任用“廢官”和罪犯的明確規定。即使受過較輕刑罰的人也不得擔任低級官吏。《行書律》規定： “不可誠仁者勿令。”在秦朝，這個“德”字還是頗要講究一番的。
總而言之，做秦皇之官靠的是能力和功勳。無能、無功者僥幸入仕者極少，即使是王子公孫，如果沒有功勞，也不能得到高官顯爵。
檢驗能力的主要標準有“法” “戰” “耕” “學” “德”這幾個字。不僅要有其名，而且要有其實。隻要能拿出真招，做出功績，就有可能做官。
入仕方式。秦朝選任官員的方式，可謂集戰國之大成而有所損益，主要的入仕方式有以下六種：
(1)征辟：征辟是自上而下選擇官吏的製度。一種是皇帝征聘，即皇帝采取特征與聘召方式選拔有名望、資曆、才學的社會人士到中央政府做官。設置這條入仕途徑意在籠絡名流，搜羅遺才，有助於政教。直接被皇帝征聘入仕是當時最有尊榮的仕途。接受征聘者大都待以賓禮，高官厚祿。被征聘者來去自由，如不應命，也不勉強。秦始皇時期的博士們多由此途進入宦海。
(2)薦舉：秦朝實行自下而上推舉人才為官的製度，薦舉(“察舉” “選舉” “推擇”)是一種常見的入仕方式。做官通常要由現職官吏保舉。從雲夢秦簡《法律問答》提供的材料看，現職官吏既可以保舉他人擔任同級或下級官吏，又可以保舉他人擔任比自己官職高的職務。
其中有一條法律解釋就涉及保舉人的法律責任問題： “任人為丞，丞已免，後為令，今初任者有罪，令當免不當?不當免。”保舉人如果失察，將被罷官，隻有在特定情況下可以不追究責任。這條法律印證了文獻記載的說法： “秦之法，任人而所任者不善，各以其罪罪之。”被保舉人犯了罪，保舉人與被保舉人以同罪論處。
秦相範雎就是觸犯了這一條，而罷相免職，很可能因此被殺。這類法規的存在也說明薦舉、保舉在當時的確是重要的入仕之途，因而需要製定相關的行政法規加以規範。秦朝可能已經形成各級政府及其主要官員向中央舉薦人才的製度。
(3)戰功：在秦朝，功勳爵製度主要為獎勵軍功而設。由於國家長期處於戰爭狀態，國家急需大批能征慣戰的軍官，所以以軍功博取賜爵，以爵位博取官職，這是當時最常見的仕途之一。
依據秦律，就連奴隸、賤民也可以憑借戰功博取爵位。可以由此推斷，秦朝的官僚體係中有一批原本身份低賤而戰功卓著的人。
(4)納粟：秦代有一條政策叫作“百姓納粟千石，拜爵一級”。有了爵位，也就有了做官的資格。納粟拜爵實際上就是賣官鬻爵。不過在當時這種做法含有獎勵農耕的意圖，與後世的賣官鬻爵並不完全相同。
(5)自薦：春秋戰國以來，自薦是一種常見的仕途現象。 “毛遂自薦”的故事膾炙人口。許多士人周遊各國，尋求做官的機會，一旦受到賞識就可以成為低級官吏、 “客卿”乃至將相。秦相張儀、範雎、蔡澤等人都是循著這條途徑入仕的。
(6)任子：任子，即高官薦舉其子弟為官。在秦朝，任子也是一條常見的仕途；這種製度源於先秦。在世襲觀念支配下，中國古代社會始終存在著這種製度。
《雲夢秦簡》多處提到“葆子”,並為官吏子弟設置“弟子籍”。凡納入“弟子籍”者可以享受一定特權。還規定在一定條件下兒子可以繼承陣亡父親的功勳爵位。《內史雜》還規定隻有“史”的子弟有資格到“學室”學習，接受培訓，以便承繼職務。蒙恬初仕亦沾門蔭之光。
秦相李斯的兒子大多位居高官，未必都是靠著個人的才能和功勞。這條仕途受世襲觀念的影響很大，顯然背離唯才、唯功是舉的任賢使能原則，不過與後世許多王朝相比較，秦朝為這條仕途開的口子還不算太大。在秦朝，單憑父祖恩蔭也很難做高官。
任用製度。實行任免製度是官僚製度的重要特征之一，而官僚製度下的“官”與世卿世祿製度下的“官”的主要區別之一就在於前者可以隨時任免，不實行終身製，更不實行世襲製。
在秦朝，官吏的仕免已經製度化、法製化，有關政務大多有明確的法律規範，其中任用資格、任用方式、保舉者的責任等都有具體的法律條文加以規定。這是官僚製度基本成熟的標誌。
秦朝任命官員稱為“拜” “除”。正式任命以“令”的形式下達。從雲夢秦簡看，至少正式任命縣令、縣丞以上的各級官員都被授予官印。官印是任官的憑證。任官受印，免官收印，印隨官轉。拜除之權屬於皇帝，中央與地方各級主要官員均由朝廷任命。名見於《史記》的秦朝高官皆由君王拜除。皇帝不可能一一拜除百官。
秦朝很可能與漢代一樣，將秩位較低官員的拜、除、調、遷的具體操作權下放給“三公九卿”,並經由中央政府批準，予以正式任命。公府、郡縣等所轄機構的低級屬吏則由長官依法自主選任。
官吏級別。秦朝的官吏等級分明。官吏在官僚體係中的等級地位主要根據權位、爵位、秩位確定，此外還有一係列標示官吏地位和權力的措施。由此而形成官吏內部的權力關係和等級製度。
權位，即在權力體係中的實際地位，秦朝通常以職務確定權力的範圍和大小，所以權位主要取決於官職。
在實際政治生活中，有時權力的大小不完全取決於職務的高低，皇帝的親信大臣的實際權位往往高於其職務本身所賦予的權力。
權位是構成官僚之間上下級關係的主要標誌。 “不怕官，隻怕管”,當時的上下級之間的關係具有很強的人身依附性質，在主官與屬吏之間甚至構成君臣關係。屬吏必須視主官為“君”,並恪守臣屬義務。這種現象源於世卿世祿製度，不僅得到當時社會的認可和道德觀念的維護，又有現實製度的依據，直到魏晉以後依然存在，秦朝當不例外。
爵位，即以勳爵的高低確定等級。由於秦朝主要以爵位標示個人的社會政治地位，所以爵位的高低是官僚地位高低的重要標誌。
印綬，即官印、綬帶。印綬是官吏的官階、等級、職務和權限的象征。印綬的政治功能是表明治事之官受命於君王，並通過官印的質地、綬帶的顏色和刻在印上的文字等表明其官階級別和職權範圍。
在實際生活中，人們可以通過“方寸之印，丈二之組”識別官員地位。官印在行政過程中還是行使職權的信物，用於公文封緘、庫府封存等。在漢朝，丞相、太尉等皆為金印紫綬，禦史大夫等秩比二千石以上的官吏皆為銀印青綬，秩比六百石以上的官吏為銅印黑綬，秩比二百石以上的官吏為銅印黃綬。秦朝的情況可能也大致如此。
冠服、車輿。與曆代王朝一樣，秦朝有一套複雜的車輿、官服製度，並通過車輿的規格、冠冕服飾的製式、顏色和文飾等，標明官階、文武、職權等。其政治功能就在於明尊卑，辨等級，示名分。
朝位，即官僚上朝麵君時所應處的排列班次。秦朝朝位製度已不可詳考。秦始皇采擇六國之禮，製定了一套朝堂禮儀，其中對於朝位必定有詳細的規定。
休假、致仕。秦朝官吏有休假製度。李斯之子李由擔任三川守期間曾經“告歸鹹陽”。
秦朝官吏可能與漢朝一樣沒有任職期限，又不實行終身製。依據現存史料分析，秦朝的製度有三個明顯的特點：
一是官僚晉升沒有嚴格的年資、等級限製，而職務規範相當嚴格。因此，官僚的實際境遇往往起伏很大，有人起家而為高官顯貴，有人由卿相一變而為布衣、刑徒。
二是沒有明確的任期限製。當時各級官吏的任職期限往往很長，見不到調動頻繁的跡象。有人長期身居一職，有人任職數月便罷官。
三是沒有終身的保障。任職則為官，不任職則為民。沒有品級的積累，官位可升可降，做什麽官，食什麽祿。
由於製度如此，宦海沉浮，司空見慣，所以官吏能上能下，社會對此也習以為常。
這種製度使官吏沒有任期保障，更沒有終身保障，想任職就得稱職，想晉升就得有政績，想保榮華富貴就得兢兢業業保住職位。這種製度有促使官吏奮發努力的作用，也有弊端。不實行終身製是其利，長期任職一官則容易滋生各種弊端。官吏的遷降賞罰主要取決於政績考核，這是合理的，然而在當時的政治體製下，考核不可能不受到長官意誌和情感的影響，這也必然滋生弊端。沒有一定的資格積累及相應的待遇保障，也會對吏治產生一些負麵影響。這些現象表明秦朝的官僚製度還不夠完善。
功勳爵製度。秦朝實行二十等功勳爵製度。在秦朝各種人為的等級製度中，功勳爵製度與新的政治等級製度關係最密切。它既是政治製度，又是規範臣民社會地位、等級特權的主要製度，還與新的經濟關係息息相關。功勳爵製度是秦朝的基本政治製度之一，也是秦朝最重要的等級製度。
功勳爵製度是依據臣民為國家和君主建立的功勞、做出的貢獻而確定爵位，並相應賜予土地、田宅、食邑及各種等級特權的爵祿製度。功勳爵製度首先是一種政治等級製度，它是確定臣民在社會政治體係中所處地位的主要依據。功勳爵製度同官僚製度、徭役製度、經濟製度、法律製度等都有密切的聯係。
一般來說，有了爵位才有資格做官。爵位不同，不僅政治地位不同，而且法定的社會權利、經濟權益也不同。一個人的爵位發生變化，他在等級社會體係中的地位(包括政治的、社會的、軍事的、經濟的、法律的)也隨之變化。
功勳爵製度是一項操作性很強的社會等級製度，它涉及各種重要的地位、權力、價值、利益的分配。
功勳爵製度是秦朝帝製與商周王製的重大區別之一。它的產生是政治製度、等級製度的一大創新，並對春秋戰國秦漢時期的社會政治結構變革有著直接的、重大的影響。作為一種政治製度，功勳爵製度是裂土分封製度和世卿世祿製度的替代物。它從根本上改變了君主以下各級國家公務人員的選拔、任命、晉升辦法，促進了分封製度的瓦解和官僚製度的發展。
功勳爵製度還為新的政治體製培植了堅實的社會基礎。它的產生標誌著中國古代君主製度的重大改革。正是有了這種製度，才使得“宰相必起於州部，猛將必發於卒伍”逐漸變成現實。
比較而言，功勳爵製度在政治地位和社會資源的分配方麵，更強調能力準則，它比裂土分封製度更趨近於“公平” “合理”,有利於提高行政效率，還在一定的程度上實現了社會公正。能力準則相對凸顯與身份準則的相對弱化在很大程度上推動了社會階層的流動。
秦國的功勳爵製度正式形成於秦孝公時期，由商鞅主持製定。這種製度形成之初以獎勵軍功為主。此後其爵名、等級和賜爵的標準、程序等顯然有一個損益、沿革的演變過程。到秦始皇統治時期已經形成比較成熟的二十等功勳爵製度。
秦國的二十等爵製的主要目的和本質屬性是以賜爵的形式獎賞功勳。在其建立之初，秦國政治的重心是戰爭，富國強兵是戰爭之本，所以設置功勳爵製度以後，授爵的對象主要是榮立軍功的將領和戰士。在這個意義上，可以稱之為“軍功爵製”。這個特點適用於各國的類似製度。
可是，自功勳爵製度創立之初，獲得和晉升爵位等級的途徑就不僅僅限於軍功，對國家的其他貢獻也可以獲得同樣的待遇。大量事實表明，“戰國七雄”所授的功勳爵顯然不局限於軍功。一般來說，隻要君主認定屬於功勞的，都可以論功行賞。
法術之士可以靠著政績立功；謀士可以靠建言獻策立功；縱橫之士可以靠外交活動立功；王子宗親可以靠為國家充當質子立功；告奸者可以靠揭發罪犯立功；間諜、刺客可以靠著為君主完成特殊任務立功；投誠的地方官或將領可以靠獻納土地、部屬為新的主人立功；奸佞之輩也可以靠著君主的寵愛“立功”;等等。
除從軍、從政立功賜爵，還有納粟賜爵。作為鼓勵農耕的一項重要措施，功勳爵製度也適用於勤於墾殖、精於稼穡的農夫。農民可以靠向國家交納糧食立功；普通民眾可以靠著按照國家的意圖移民墾荒立功。正如許多學者所指出的：各種事功也可以獲得爵位。新的爵位製度“實際上也包括事功”。
設置功勳爵製度的初衷在於賞功。 “功勞”的內容是由國家和君主根據自己的意誌和現實政治的需要確定的， “爵位”則是依據功勞授予的。當國家的政治重心是軍事活動時，功勳以軍功居多，事功居少。可是情況一旦發生變化，功勳的內容和主次也會發生變化。
秦朝建立後就明顯發生了相應的變化。漢朝繼承了這套製度，且立國時間長久，其“功勳”內容的變化更為顯著。因此稱之為“功勳爵製”更準確。
秦國(秦朝)的功勳爵製度有以下幾個基本原則和主要內容：
基本原則之一：麵向全民，不論貴賤。
功勳爵製度的基本特點是隻認功勞，論功行賞。從這個製度的具體實踐看，沒有對賜爵對象的社會身份做明確的限製。全體臣民，包括奴隸，都可以因功受爵。
這一點是功勳爵製度與世卿世祿製度的主要區別之一。
這項原則的貫徹有牽一發而動全身的效果，它具有全麵改造政治製度及政治關係、等級關係和經濟關係的作用，對中國古代社會曆史進程的影響極其重大而深遠。甚至可以說， “庶人之有爵祿”(無論通過功勳爵製度實現，還是通過科舉製度實現)是戰國、秦漢以來中國古代文明最重要的特點之一。
秦朝的巨大功業和漢唐的盛世景觀都與這項原則的貫徹有著密切的關係。
基本原則之二：有功者有爵，無功者無爵。
功勳爵製度的賜爵條件隻有一個，即功勞。《雲夢秦簡》中《軍爵律》明確規定： “從軍當以勞論及賜。”隻要有功有勞，經評定合乎法定標準，就可以獲得賜爵。《商君書·境內》言及當時有“軍爵”與“公爵”之別。秦律有專門的《軍爵律》。這證明秦的功勳爵製度有“軍爵” “公爵”之分。無論製度的目的，還是政治的實踐，都不會也沒有把功勞僅限於軍功。
秦朝在維護有功者有爵、無功者無爵原則方麵做得最到位。《雲夢秦簡》中《法律問答》有關於“內公孫毋(無)爵者”在適用法律時的具體規定。 “內公孫”即宗室貴族後裔， “毋爵者”即沒有爵位的人。可見當時公子王孫沒有爵位的很多。宗室成員無功則不享有爵位這個規定顯然是製度化、法律化的，並得到比較好的貫徹。
基本原則之三：爵位遷升與功勳相稱。
以軍功為例，政府以法令形式明確規定了一係列賞格，諸如普通士兵“能得(爵)(甲)首一者，賞爵一級”;下級軍官率部“得三十三首以上”者，賜爵一級；高級將領率部獲得“全功”者“賜爵三級”等。
《軍爵律》對於賜爵具體辦法有若幹法律規定。賜爵大體要經過“勞爵”“論盈”“賜爵”等程序。在核實功績、論定功勞後決定賜爵等級及其他賞賜。功勳的大小直接決定著爵位等級，功勳越大，爵位越高。這項原則是前兩項原則的推演和具體化。
基本原則之四：官職與爵位大體相稱。
爵位與政治地位及官職直接掛鉤。據《韓非子·定法》記載， “商君之法曰： ‘斬首一級者爵一級，欲為官者為五十石之官；斬首二級者爵二級，欲為官者為百石之官’”。有爵則可做官，爵高則官大。秦將白起、王翦等都是憑著軍功封侯拜將的典型。睡虎地秦墓十一號墓主喜曾經從軍，十九歲開始做小吏，不久先後任縣禦史、縣令史等，很可能是一位普通人靠軍功或勞績獲得爵位、官職的實例。
爵位越高，政治地位也越高。 “秦民爵公大夫以上，令丞與亢禮。”公大夫以上為高爵，公大夫的禮儀地位相當於令丞。有些徹侯、倫侯的禮儀地位甚至高於“三公”。
有爵位才有做官的資格，步入仕途才能分享政治權力。爵位越高，可以擔任的官職就越大，享受的俸祿也越多。能否做官及官職大小、俸祿多少，取決於有無爵位及爵位高低。
整個等級體係也因此產生較大幅度的對流，這在中國古代社會史、政治史上無疑是一個重大的進步。
“庶人之有爵祿”必然造成“布衣將相之局”,依據功勳確定爵位，依據爵位任命官職，這條原則的貫徹為提高各級官吏的素質和能力提供了可靠的保證。
長期以來，秦國的將相多有出身微賤者，張儀、陳軫、範雎、蔡澤、李斯，以及白起、王翦等人，都屬於“布衣將相”。功勳爵製度在一定程度上保證了“能者在位”,這在當時的曆史條件下是難能可貴的。
基本原則之五：等級特權與爵位相稱。
爵位等級還與一係列等級特權掛鉤，包括政治特權、經濟特權、社會特權、法律特權等。對於不同爵位的等級特權，秦國(秦朝)有明確的法律規定。
如每賞爵一級， “益田一頃，益宅九畝，益除庶子一人”。每獲得爵位一級，都會獲得與之相適應的田宅、庶子。庶子，即依附農民，他們每月要為主人服役六天，還要隨時聽從驅使。對一些爵級的賞賜還有“稅邑”“賜稅”“賜邑”“受客”等重賞。
爵位越高，賞賜越重，等級特權也越多。爵至“不更”以上，可以“不豫更卒之事”,免除徭役。爵至“公乘”以上，可以“乘公家之車”。爵位高者可以支配無爵或爵位低者。如“左更”“中更” “右更”的命名之義是“主領更卒，部其使役也”; “少上造”“大上造”的命名之義是“言皆主上造之士也”; “駟車庶長”命名之義是“言乘駟馬之車而為眾長也”。
根據雲夢秦簡的《傳食律》,有無爵位或爵位高低還決定所享受傳食待遇的標準。
在秦律中，有爵位的人的法律地位要高於沒有爵位的人，爵位高的人的法律地位要高於爵位低的人。秦法允許以爵位抵罪或換取免除父母、妻子“隸臣”“隸妾”身份。
如《軍爵律》規定：允許“歸爵二級”,以免除“親父母為隸臣妾者一人”;隸臣獲得“公士”爵位，允許以此免除“故妻隸妾一人”。有爵位的犯罪服勞役時可以得到優待。如《司空》規定，有爵位的罪犯服刑時，在一定場合可以不穿囚服，不戴刑具。
爵位不隻是一種榮譽，它與一係列政治權利、等級特權、經濟利益直接掛鉤，可謂名至實歸。這項原則的貫徹調動了廣大臣民為國家和君主效勞的積極性。唯有建功立業，才能博取富貴榮華。作為界定社會等級的基本製度，功勳爵製度比分封製度要合理得多。
換句話說，這種製度及相關的社會政策有意無意之間培育著新的社會階層結構形態和新的經濟關係。從一部戰國史看，這批人在當時的社會曆史進程中扮演著積極的角色，甚至可以說他們是那段曆史的主角。
基本原則之六：爵高者賞重，爵低者賞輕。
功勳爵製度所確定的賞格明顯有等級差別。據《商君書·境內》記載，軍隊圍邑攻城能斬獲敵軍首級八千或者布陣野戰能斬獲敵軍首級二千，即為全功。獲得全功的軍隊“吏自操及校以上”盡賞。具體的賞格規定：爵高者賞重，爵低者賞輕。
這項原則體現了等級製度的一般法則，它符合功勳爵製度自身的邏輯。然而它也有一定的合理性。在通常情況下，軍事統帥及各級軍官在戰爭中的作用要大一些；有時軍事統帥起著決定性的作用。功高者賞厚，這也符合功勳爵製度的基本邏輯。
基本原則之七：賞罰並行，有賜有奪。
功勳爵製度是貫徹信賞必罰思想的產物。秦朝政治講究恩威兼施，明賞嚴責，賞罰公正。這就決定了功勳爵製度的基本原則之一是賞罰並行，有賜有奪。
賜爵是賞功，奪爵是罰過。有些人以爵位替父母妻子免除隸臣身份等也會導致爵位的降低或喪失。有賜有奪，爵位也就有升有降。
在秦朝政治生活中，因犯罪降爵、奪爵的現象司空見慣。激烈的政治鬥爭有時會導致大規模的奪爵。嫪毒作亂，其舍人奪爵遷蜀四千餘家。基本原則之八：設置官吏，專司其事。
功勳爵製度是重要的政治製度之一，涉及國家政治目標的實現和廣大臣民的切身利益，關係重大。國家設有專門機構和職官管理有關事宜。
秦朝中央管理賜爵事宜的官吏是主爵中尉。對於爵位的授予、繼承、剝奪等，秦國有一套法製化的程序規定。有關的法律內容詳細，具有可操作性。
秦朝的功勳爵製度分為二十個等級。據《漢書·百官公卿表上》記載，“爵：一級曰公士，二上造，三簪嫋，四不更，五大夫，六官大夫，七公大夫，八公乘，九五大夫，十左庶長，十一右庶長，十二左更，十三中更，十四右更，十五少上造，十六大上造，十七駟車庶長，十八大庶長，十九關內侯，二十徹侯。皆秦製，以賞功勞。"