各族參用穩地方

忽必烈在改革中央機構的同時，對地方機構也做了改革和整頓，創立了行省製度。

成吉思汗建立大蒙古國時，實行領戶分封製，將草原牧民按十進位分別編製為十戶、百戶、千戶和萬戶，分封給自己的子弟、貴戚和功臣等。

蒙古入主中原以後，“隨事創立，未有定製”,地方製度十分混亂不堪。

蒙古沿襲成吉思汗以來的祖宗之法，在蒙古貴族中繼續實行分封製，同時學習金朝的經驗，在占領區隨時、隨地、隨事臨時設置行省，進行管轄。

行省製度可以追溯到魏晉時期的行台。

北朝、隋和唐初都曾置行台尚書省(簡稱行台)於外州行使尚書省的職權。

金朝沿襲這一製度，為處理地方上的一些重大軍政事務，派遣尚書省宰臣出外便宜行事，行使尚書省職權，叫作“行尚書省事”,簡稱為“行省”,金末主要是為抵禦蒙古和鎮壓農民起義而設。

金朝行省是中央尚書省的派出機構，代表中央尚書省臨時處理某些軍政事務，事畢撤銷，不是固定的地方行政機構。

蒙古進入中原以後，曾糅合蒙古分封製，仿效金朝的行省名稱，對一些投降的金朝官吏或地方軍閥，授予“行省”官號，但都不帶宰相職銜，又不是為了解決某事而設，帶有一定分封性質，所以，與金朝的行省根本不同。後來，這一類行省名號逐漸被取消。

窩闊台在授予降將“行省”官職的同時，又將被征服地區劃分為三個較大行政區，分別任命劄魯忽赤進行管理。

至蒙哥時期，這三個大行政區，在漢文史料裏被稱為“行尚書省”,即“燕京等處行尚書省”,治所設在燕京(今北京),統治中原漢地；“別失八裏等處行尚書省”,治所設在別失八裏(今新疆吉木薩爾),統治阿姆河以東、阿爾泰山以西原西遼、花剌子模故土；“阿姆河等處行尚書省”,治所設在徒思(今伊朗馬什哈德一帶),統治阿姆河以西波斯地區。這一類行省具有金末行省的一些性質，但又有所不同，開始向地方行政區劃過渡。

不過，這一類行省的名稱皆是漢人的附會之詞，因為當時大蒙古國的中央政府還沒有尚書省的建置，官員也未稱行省事。仍稱劄魯忽赤等。

忽必烈便是在這種既保存有蒙古分封製，又有臨時安頓金宋降人所設的行省和附會金末行省的混亂情況下登上曆史舞台的。

忽必烈為了穩定地方秩序，加強對地方的管理，先在地方上設置十路宣撫司作為最高行政機構，以賽典赤、李德輝為燕京路宣撫使，徐世隆為副；宋子貞為益都濟南等路宣撫使，王磐為副；史天澤為何南路宣撫使；楊果為北京等路宣撫使，趙炳為副；張德輝為平陽太原路宣撫使，謝瑄為副；孛魯海牙、劉肅並為真定路宣撫使；姚樞為東平路宣撫使，張肅為副；張文謙為大名彰德等路宣撫使，遊顯為副；粘合南合為西京路宣撫使，崔巨濟為副；廉希憲為京兆等路宣撫使。

忽必烈在設置十路宣撫司的同時，又仿照金末行省製度，常常以中書省宰執掛上“行某處中書省事”的頭銜，出外行使中書省的職權，主持地方的政治、經濟和軍事等方麵的事務，因事而設，事畢則罷，沒有固定的治所和轄區。

後來，這類行省越設越多，並漸趨穩定，已與前代所設的臨時性的中央派出機構大不相同，實際上已成為常設的地方機構。

鑒於這種情況，忽必烈幹脆將各地所設行中書省作為地方上最高行政機構固定下來，並向全國推廣。

由行中書省成了地方的行政機構，行省官員若再以中書省宰執行中書省係銜，就與中書省的權限沒有區別了，且職權太重，為此，忽必烈重新更定官製，撤銷中書省宰執行中書省之職，隻設某處行中書省丞相、平章政事、右丞、左丞、參和政事等。

後來，又嫌行中書省丞相職權太重，取消其職，以平章政事為行中書省最高長官。

忽必烈整頓地方機構，正式確立了行省製度。其時，將大都周圍的河北、山西、山東等地稱為“腹裏”,由於中央的中書省直接統轄。

此外，忽必烈在全國共設立十個行省：陝西行省，轄境包括今陝西省以及甘肅省、內蒙古自治區的部分地區；甘肅行省，轄境包括今寧夏回族自治區、甘肅省大部分和內蒙古自治區的一部分地區；遼陽行省，轄境包括今遼寧、吉林、黑龍江三省以及內蒙古部分地區和黑龍江以北、烏蘇裏江以東今屬俄羅斯地區；河南江北行省，轄境包括今河南省以及湖北、安徽、江蘇三省的長江以北地區。

四川行省轄境包括今四川大部分地區以及陝西、湖南兩省部分地區；雲南行省，轄境包括今雲南省全境、四川省和廣西壯族自治區的部分地區以及泰國、緬甸兩國北部的一些地方；湖廣行省，轄境包括今湖南省、貴州省、廣西壯族自治區的大部分地區以及湖北、廣東兩省部分地區；江浙行省，轄境包括今浙江、福建兩省全境，安徽、江蘇兩省南部，以及江西

省部分地區，還管轄澎湖和台灣；江西行省，轄境包括今江西、廣東兩省的大部分地區；征東行省則是為了征伐日本而設，曾兩度罷設，又兩度建立。

征東行省設在高麗，行省丞相由高麗國國王兼任。征東行省的權限由兩部分組成，一是依附於元王朝的“藩屬”高麗國，由高麗國王管理，下屬政權機構和體製不變，財賦亦不用上交中書省。

二是直接在元中央統治下的二府一司，即遷置於遼陽行省境內沈州的管理高麗僑民的“高麗軍民總管府”,設於黃海之耽羅島上的“耽羅軍民總管府”和設於黑龍江口奴兒幹地區的“征東招討司”,這二府一司由元中央任命的“參知政事”管理。

在忽必烈所設置的十個行省之中，唯有征東行省的性質與內地行省的性質有所不同。

忽必烈在十個行省之外，又在漠北設立了和林轉運司，後改為和林宣慰司都元帥府，作為中央中書省的派出機構，管理政府所屬軍民和城郭、工局、倉廩、屯田、驛站等事務。後來，元武宗在此基礎上建立嶺北行省。

忽必烈還在畏兀兒地區設立別失八裏、和州等處宣慰司都元帥府。在中央設置宣政院直接管轄吐蕃地區。這兩個地區雖然沒有設行省，但屬於兩個特殊行政區，實際上也相當於行省一級建製。

行省的權力很大，掌管整個地方政治、軍事、經濟和思想文化等，直接對中央及中書省負責。

忽必烈確立行省製度，堪稱是中國地方行政製度的一大變革，發展了秦漢以來的地方郡縣製度，有效地防止了地方分裂，在中國地方行政區劃和政治製度史上占據極其重要地位。

忽必烈所創立的行省製度，為後世所沿襲，明代雖然改行省為承宣布政使司，但習慣上仍稱行省，簡稱為省。省作為地方最高一級行政機構的名稱，一直沿用到現代。

行省之下，忽必烈糅合唐宋和遼金製度，設置路、府、州、縣等機構。路統於行省，設總管、同知等官員；府一級不普遍設置，統屬也不一樣，有的統於路，與州平級，有的統於行省，為直隸府，與路同級，個別者則直屬於中央的中書省，府設知府(或府尹)、同知等官員；州也有兩類，一類直屬於行省，稱直隸州，與路、直隸府平級；一類則隸屬於路和直隸府，皆設州尹(或知州)、同知等官；縣一級按戶數多少分為上中下三等，設縣尹、縣丞、縣尉等官。

實際上，忽必烈所確立的地方機構是省、路(直隸府、直隸州)、州(府)、縣四級行政製度，個別者為明代所沿襲，並在此基礎上形成了比較成熟的省、府(州)、縣三級製度。

忽必烈擔心地方上的路、府、州、縣不聽從自己指揮，又在這些機構中普設達魯花赤一職。達魯花赤是蒙古語“鎮守者”的音譯，在漢文史籍中也稱為“宣差”或“監臨官”。

最初，蒙古征服各地以後，無力單獨進行統治，一般都要委付當地上層人物治理，同時派出達魯花赤監臨，位在當地官員之上，掌握最後的裁決權力，以保證蒙古大汗的統治。

忽必烈統一全國以後，亦在路、府、州、縣等機構中設達魯花赤，由蒙古人充任。

達魯花赤在地方各級機構中地位最高，但往往不管實際事務，成為高居於各級地方官之上的特殊官員，具有皇帝特派員的性質。忽必烈是想利用本民族的優越地位，布置眼線，以便及時了解地方情況，以達到控製地方的目的。

但忽必烈所派遣的這些蒙古人充任達魯花赤，一般文化素養都比較低，就難以對地方政治、經濟、文化發展起到促進作用。

忽必烈又在路、府、州、縣之下分設鄉、都等基層組織，統稱為裏；城鎮中的隅、坊組織，統稱為坊。裏、坊設有裏正、主首、隅正、坊正等辦事人員，負責催辦稅糧、督促徭役、維護地方治安等。

此外，忽必烈還推行村社製。開始，北方人民為了克服人力不足的困難，曾自發地組成了一種“鋤社”,在農忙時“先鋤一家之田，本家供其飲食，其餘次之，旬日之間，各家田皆鋤治”。“間有病患之家，共力助之。”農民創造的這種互相幫助的組織形式，發揮了集體力量，奪得了“苗無荒穢，歲皆豐熟”的好收成。

忽必烈聽說此事之後，覺得這一組織形式很好，於是大加利用。

至元七年(1270)頒布農村建立村社法令，規定以自然村為單位，原則上每五十家立為一社，社有社長，由社眾推舉年事已高、通曉農事、家有兼丁的人擔任，免去本人差役，專門負責“教勸本社之人務勤農業”。

每社還設立義倉、社學等，社眾之間要在生產上互相協助。後來，村社製與裏坊製逐漸合一，社長除勸農外，還往往負責統計戶口、征調賦役、維持治安、處理訴訟等，成為裏正的下屬。

忽必烈采用漢法，層層設職，逐級上傳下達，最後統於中央，保證了地方井然有序，受到了後人的稱讚。

忽必烈在采用漢法、照搬中原王朝專製主義中央集權製度的同時，亦保留了一部分分封采邑製。

成吉思汗建國後，曾在漠北大行分封，諸王貴族都得到大小不等的分地。窩闊台時，蒙古統治範圍擴展到中原，諸王、貴族、將領往往將他們俘虜的人戶就地安置，派人管理，成為自己的私屬，不隸州縣。又曾授予金宋降人為“行省”,也帶有分封性質。蒙哥時期，也曾在中原地區實行分封。

忽必烈即位以後，並沒有完全取消這種分封製度，他在滅宋以後，又將一些江南州郡分賜予諸王貴族作為食邑等。

但他已經認識到分封的害處，曾取消漢人世侯等部分分封，又對封地貴族的特權和不法征斂行為進行一些限製等，基本上將封地變成了貴族的采邑，難以構成對中央統治的威脅。

忽必烈保留部分分封采邑製，在整個國家體製中不占主要地位，這同後來明朝保留的分封製相比，也不為過。故此，忽必烈所確立的中央和地方製度，還是中原王朝長期以來實行的中央集權製度，忽必烈采用漢法占據主導地位。