遵照漢法定機構

忽必烈控製了“在整個有居民的世界裏，沒有一個國家像它那樣有那麽多居住地區和那麽多人”的國家，如何進行管理，就成了擺在忽必烈麵前的重要問題。

忽必烈很清楚，管理這樣一個疆域遼闊的國家，隻憑個人的努力是不夠的，需要許多賢臣良將來輔佐，這樣，就要選拔人才，設立機構，建立一套社會穩定的機構，以保證國家長治久安。

要設立統治機構，是仍然沿用蒙古舊法呢，還是采用漢法呢?這是當時蒙古貴族中爭論最多的問題。

忽必烈力排眾議，采納了漢族儒士的建議，毅然決然地采用了漢法。

事實上，蒙古在中央政權建設方麵，沒有什麽成就可言，一直比較混亂。成吉思汗建國時，曾封失吉忽禿忽為也可劄魯忽赤，即大斷事官，讓他總攬民戶分封及刑事訴訟等事，成吉思汗授權忽禿忽說：“將舉國百姓，分與我母、諸弟、諸子等，不論何人，不得違汝所言”,“於舉國百姓之中，懲彼盜賊，勘彼詐偽，死其當其死者，懲其當其懲者”,還要“將舉國百姓所分之份，所斷之案，書之青冊文書，傳至子子孫孫”,不得更改。

也可劄魯忽赤實際上成為國家最高行政長官。窩闊台滅金以後，命失吉忽禿忽為中州斷事官，統管漢地戶口、賦稅、刑法等事務，專治一方，漢人稱之為“胡丞相”。

此外，大汗建有怯薛組織，承擔護衛大汗、宮廷服務、行政差遣等任務。怯薛組織設有必闍赤一職，掌管寫發大汗詔令及其他宮廷文書事務。

後來，蒙古統治地域不斷擴大，在中原和西域各地區頒布政令以及征收貢賦、任免官吏等，都需要行用文書，必闍赤的作用越來越重要，逐漸得以參與政務，成為次於大劄魯忽赤的輔相之臣。

1231年，窩闊台南征駐蹕雲中(今山西大同),曾仿中原官稱，授予必闍赤長官耶律楚材、粘合重山、鎮海三人為中書令和中書左、右丞相，並將必闍赤機構改稱中書省。

不過，那時改稱的中書省隻是權宜之計，並不是蒙古中央統治機構的定製。

忽必烈即位以後，麵對蒙古權宜設官、中央統治機構混亂的狀況，命令劉秉忠、許衡等人“酌古今之宜，定內外之官”。

劉秉忠、許衡等人以為，唐宋以來，中央實行三省製，但北宋實際起作用的是中書省、樞密院和三司。

至金代，幹脆將三省合為一省，稱為尚書省，另設樞密院和禦史台，掌管軍事和監察。劉秉忠、許衡都生於金代，對金製十分熟悉，認為金代的中央機構簡要、實用，建議忽必烈仿照金製，在中央設置中書省掌行政，樞密院掌軍事，禦史台掌監察，作為中央的主要行政機構。

忽必烈聽了劉秉忠、許衡等人的匯報，非常高興地說：“天下國家，譬猶一人之身，中書省是我的右手，樞密院是我的左手，禦史台是我用來醫治左右兩手的”。

忽必烈形象生動的比喻，基本上道出了三個機構的職責及忽必烈準備設立這些機構的初衷。

忽必烈采納了劉秉忠等人的建議，在中央相繼建立了中書省、樞密院、禦史台等機構。

中書省於中統元年(1260)四月正式建立，名稱雖與金代尚書省不同，但實質完全一樣。中書省最高長官為中書令，由皇太子兼任，未立太子時空缺。下設官員初無定數，後來定為右丞相、左丞相各一人，總領省事，統率百司；平章政事四人，為丞相的副手；右丞、左丞各一人。參知政事三人，為執政官。因為蒙古人以右為上，故右丞相高於左丞相。

上麵這些官員共同構成宰執班子。擔任宰執的人員來自各族上層分子，比如，中統二年(1261),即以不花、史天澤為右丞相，忽魯不花、耶律鑄為左丞相，塔察兒、王文統、賽典赤、廉希憲為平章政事，張啟元為右丞，張文謙為左丞，商挺、楊果為參知政事。

其中，蒙古三人，漢人六人，漢化契丹人一人，漢化畏兀兒人一人，回回一人，說明忽必烈比較注意聯合各族上層分子，特別注意聯台漢族地主階級。

宰執下麵設有眾多僚佐，主要有參議中書省事、郎中、員外郎、都事等。中書省下設吏部、戶部、禮部、兵部、刑部、工部六部，各部最高長官都稱尚書。負責各方麵具體工作。

樞密院於中統四年(1263)正式設置，掌管天下兵甲機密之務，與中書省分掌行政和軍事大權。

樞密院最高長官為樞密使，例由皇太子兼任，未立皇太子時空缺。實際長官為樞密副使、僉書樞密院事，後來又在樞密副使之上設知樞密院事(簡稱知院)、同知樞密院事(簡稱同知),在僉書樞密院事之下設同僉書樞密院事、院判等，名額不定。

禦史台正式設於至元五年(1268),是中央的最高監察機構。長官有禦史大夫、禦史中丞、侍禦史、治書侍禦史等。

忽必烈所設置的樞密院和禦史台雖與中書省並稱，可以自行奏事、自選僚屬，分別對皇帝負責，但在文書往來上仍然顯示出與中書省地位的差別。

中書省發送樞密院、禦史台的文書，行文使用由上行下的“劄”;而樞密院和禦史台發送中書省的文書，行文則使用由下行上的“呈”。

與此相聯係，作為中書省最高長官的宰執，也體現出位高權重的特點。

宰執中居於首位的右丞相，除個別非常時期以外，必由蒙古貴族擔任，其餘宰執則參用各族上層分子。

中書省工作時，宰執們列坐一堂，就所議之事各抒己見，最後由右丞相作出決斷。有時討論重大決策問題，也往往由中書省召集樞密院、禦史台、六部等機構有關官員舉行集體會議。實際上，中書省在中央統治機構中占有突出的地位，具有統率百司的職權。

實際上，樞密院和禦史台也要接受中書省的領導。

此外，忽必烈又在中央設置了宣政院，掌管全國佛教事務和吐蕃地區事務，這是忽必烈仿漢製創設的一種新的機構，曆史上不曾有過。

又設置了大宗正府，負責審理諸王、駙馬投下中蒙古色目人的犯罪案件和漢人南人中的重大刑事案件，與前代宗王府主要管理皇族事務有所不同。

大蒙古時期的最高刑政長官劄魯忽赤，因為中書省宰執分割了他的行政權，於是變成了大宗正府單一的司法長官。忽必烈在中央還設有宣徽院，除掌管前代宣徽院所掌管的朝會、宴享、祭祀、禮儀、禦膳等事務外，還掌管征收漠北蒙古人賦稅、諸王宿衛怯憐口名籍、選送和推薦怯薛人員、撫恤蒙古部落，等等。還設置翰林國史院，負責纂修國史、起草製誥文書、備皇帝顧問等。又創設通政院掌管全國驛站，大司農司掌管全國農桑水利等。

經過一番改革和整頓，大蒙古國時期中央機構殘缺、沒有章法的混亂局麵，迅速改觀。辦事緊張而有規律，係統而不紊亂，皇帝應用起來得心應手，更便於運籌帷幄、收效於千裏之外了。