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自康熙二十三年(1684),康熙皇帝決定開海之後，我國與日本及南洋各國的貿易迅猛增加，中國東南沿海各省之間的貿易也呈現繁榮景象。商品交換互通有無，促進了生產的發展和人民生活的改善。然而，三十年後，康熙皇帝改變了有進步意義的開海政策，再度實行禁海政策。這主要是由於受到來自兩方麵的威脅所致：一是沿海一帶日益增多的“海寇”;一個是西方殖民主義勢力。康熙皇帝尤其擔心這兩種勢力勾結起來會鑄成大患，危害清王朝統治。在想不出更好的解決辦法情況下，隻好選擇封禁政策。

早在開海政策實行不久，便在沿海發現“海寇”的蹤跡。其中有“奸徒”雜人商販，出洋劫掠；或者本身實係商販，因資本虧折而結夥肆行搶奪。但最初的“海寇”數量少、力量弱，一旦發現，隨時可派兵將其撲滅，並未構成威脅。如據浙江、福建總督王騭在康熙二十七年(1688)十月奏報：發現浙江沿海有數起“海寇”,立即派溫州、黃岩二總兵，“駕船出洋，克期痛剿”;隨後又令定海總兵董大本，“出洋逐嶴，逼搜賊腙，閱三十餘日”。他們搗毀楊柳坑、大陳嶼、思頭島等處賊巢，擒獲賊首多人，繳獲大小船五隻。自稱“統海大將軍”的思頭島賊首楊仕玉負傷潛逃，王騭立即派人“詭投賊夥”,偵得楊仕玉隱匿之處及行動計劃，將其擒獲。經審訊，斬為首者十六人，其他杖流有差，釋放被擄難民百餘人。翌年，康熙皇帝南巡到杭州，對王騭大加獎賞，賜“禦用冠服”,稱讚他“凡事實心辦理，操守清廉”。

但在康熙四十二年(1703)之後，形勢有所變化。由於內地階級矛盾激化，大批無業遊民逃入海島。“海寇”勢力進一步增強，分布地區亦更加廣泛，南起廣東，北至山東，遍布東南五省沿海地方。麵對日益增長的“海寇”騷擾，康熙皇帝曾經“欲嚴洋禁”,一度想到是否禁海問題。但從鎮壓鎮草(今湖南鳳凰縣南)紅苗事件中得到鼓舞，立即打消了禁海的念頭，決定派內閣學士常授前去招撫。康熙四十三年(1704)正月二十一日，他對大學士等說：“此輩原係竊盜，眾亦無幾，春冬嘯聚海島，秋夏揚帆出掠。今往招之，彼必歸誠解散”;“若撫之不來，當即興師殄滅。如湖廣紅苗，從前邊民無不被害，土司及地方文武官隱匿不報。昨歲致討，彼奔逃無路，殲厥巨魁，宥其脅從，軍威震懾，土司邏邏等無不股栗，翕然奉法。朕初以海寇故，欲嚴洋禁，後思若輩遊魂，何難掃滌，禁洋反張其聲勢，是以中止”。為了順利招撫，康熙皇帝還派人進行調查。發現山東海寇都是來自南方，因令常授以擒獲的海寇做引導，以廣東新會縣沿海一帶為重點，然後福建、浙江，以次向北招撫。常授按康熙皇帝指授的方略行事，很快奏效，據同年九月初六日疏報，僅在廣東沿海，即有“賊首阿保位等二百三十七名，交納槍炮器械投誠。願為民者，安插原籍；願為兵者，編入各營”。

然而，招撫隻是暫時的緩解矛盾，並未能根除“海寇”。招撫了舊“海寇”,又產生了新“海寇”。至康熙五十年(1711)前後，“海寇”勢力又進一步擴大，活動地區越過山東，達到錦州等地。由於擒獲審擬正法的海寇多達五十餘人，康熙皇帝不得不將其中相當一部分未與官兵直接對陣者，免死發往盛京、烏拉等處充當水手。另將投誠“海寇”陳尚義等百餘人，竟歸並盛京金州(今遼寧金縣),設立水師營，調撥船隻，令其“看守地方，巡防海洋”。康熙皇帝在長期剿撫“海寇”過程中逐步摸到“海寇”活動規律：“海寇”來自大陸，搶掠之後仍需回大陸過冬；“海寇”靠大陸及商船、漁船補充糧食、火藥及其他物資。而這時的官兵戰鬥力不強，捕剿極不得力。據康熙皇帝說：“官兵出哨，或遇賊船四五隻，官兵船止一二隻，勢不能敵，舵工又不奮力向前，將領亦無可奈何，不過尾隨而已，何能剿滅耶?"不僅如此，官兵還凶惡地欺壓漁民，乘其返航時，必“橫索錢財，方令入口”,迫使許多貧苦漁民，不得回家，“遂為海賊”。在這種情況下，康熙皇帝便認為欲杜絕“海寇”,光靠招撫和追剿是無能為力的，唯有實行禁海，斷絕“海寇”人員和物資補充，方能奏效。

西方殖民主義的侵擾並非從清代開始的。康熙親自主持編修《明史》幾十年，對明代情況了如指掌。《明史》“佛郎機”“呂宋”“和蘭”三傳，便是分別記述葡萄牙、西班牙、荷蘭等西方三國來東方進行殖民活動的曆史。這些殖民強盜侵擾中國有以下共同點：

其一，先以貿易為名而來，然後尋釁鬧事，最終用武力侵占曆來與我國友好的南洋諸國。如明正德六年(1511),葡萄牙侵占滿刺加(馬六甲),據其地，“逐其王”;明隆慶四年(1570),西班牙侵占呂宋(菲律賓),“乘其無備，襲殺其王，逐其人民，而據其國”,並一再尋找借口，大肆屠殺華僑，明萬曆二十六年(1598),荷蘭開始在爪哇島侵占噶囉巴，建立根據地，後又建巴塔維亞城(今印度尼西亞雅加達),作為侵略與統治南洋群島的首府。

其二，進而以貿易通商手段，不斷侵擾我國東南沿海地區。如明正德十三年(1518),葡萄牙以國王名義遣使來華要求通商，竟以船隊侵占我廣東東莞縣的屯門島，“久留不去，剽劫行旅”。明政府屢次令其退去，無效，於是在嘉靖元年(1522)以武力將其驅逐。次年，明軍又於廣東新會西草灣擊敗企圖恢複屯門島據點的葡軍船隊。明嘉靖二十二年(1543)至二十三年(1544),葡軍又相繼侵占我國寧波的雙嶼港及福建漳州的月港(今海澄)、浯嶼島。明嘉靖二十七年(1548),浙江巡撫朱紈遣軍複雙嶼，次年，又大敗葡軍於福建詔安走馬溪，收複語嶼，將其從浙閩沿海趕走。荷蘭於明萬曆三十二年(1604)、天啟二年(1622)一再武裝侵占我澎湖列島，攔劫商船，殺人越貨。被明軍驅逐之後，其又侵占我國領土台灣島，繼續騷擾我東南沿海。西班牙殖民者亦曾侵占台灣北部基隆、淡水等地。

其三，殖民主義的侵略行徑往往通過賄買內奸使其陰謀得逞。如明嘉靖十四年(1535),葡萄牙殖民主義者買通明指揮黃慶，將原設在廣州後移到電白的市舶司移至嫁境(澳門),陰謀占據該地。後又買通明海道副使汪柏，佯言商船遭遇風暴，請求準其在澳門居住，晾曬貨物，騙取停舶權。此後葡萄牙人便在澳門私自擴大居住區，“高棟飛薨，櫛比相望”,逐漸占據該地。明政府雖照常派官吏管理，征收地租、稅金，然而有些官員並不負責，“畏懼莫敢詰，甚有利其寶貨，佯禁而陰許之者”。荷蘭人侵占我澎湖，便是在海澄人李錦及奸商潘秀、郭震等人的幫助策劃與引導之下實現的。康熙皇帝對於《明史》曆史經驗的記取，構成他製定新的禁海政策的曆史淵源。

當然，更重要的是現實存在的威脅。康熙五十五年(1716)十月二十五日，康熙皇帝在暢春園內澹寧居聽政完畢，召大學士、學士、九卿、科道近前，對他們說：“現今海防為要。前(江蘇巡撫)張伯行曾奏，內地之來下海者甚多，朕疑此米販往何處，留心察訪。至船上水手，亦細加訪問。海外有呂宋(菲律賓呂宋島)、噶羅巴(今印度尼西亞雅加達)兩處地方。噶羅巴乃紅毛國(荷蘭)泊船之所，呂宋乃西洋(西班牙)泊船之所，彼處藏匿盜賊甚多。內地之民希圖獲利，往往船上載米帶去，並賣船而回，甚至有留在彼處之人”。糧食、船隻、人員外流嚴重。二十六日，康熙皇帝又對大學士、九卿等又談到海防問題，其中說他南巡過蘇州時，訪問船廠，得知：“每年造船出海貿易者多至千餘，回來者不過十之五六。其餘悉賣在海外，齎銀而歸。”康熙年間，英國商人也來到東方，既想貿易，又不肯交稅，經常糾集他國商人無理取鬧。所以，廣東碣石總兵陳昂奏疏說，“粵東紅毛有英圭黎(英吉利)諸國，最為奸宄”。根據西方殖民者過去和現實表現，康熙皇帝預言“海外如西洋等國，千百年後中國恐受其累”,因而要求臣下“務須安不忘危”。

除“海寇”和西方殖民勢力而外，使康熙皇帝放心不下的是漢人與海外的聯係。他注意到“海外有呂宋、噶喇巴等處，常留漢人，自明代以來有之，此即海賊之藪也”。還有“台灣之人，時與呂宋地方人，互相往來”。因而提出“須預為措置”。康熙皇帝雖然早已采取團結漢族官員和地主階級的政策，但其內心對漢人仍懷有戒心，說漢人不如滿人、蒙古人心齊，“朕臨禦多年，每以漢人為難治，以其不能一心之故”。如果康熙皇帝僅僅是對漢人缺點的批評，並非不足取。其實他最擔心的是漢人與清政府不能一心，防範由於開海而使海內外漢人借機聯合起來推翻大清王朝。當後期國內階級矛盾尖銳時，康熙皇帝對此更加警惕。這也是他實行禁海政策的原因之一。

康熙皇帝於康熙五十五年(1716)十月提出禁海問題，闡明禁海理由及原則。康熙五十六年(1717)正月，兵部等衙門遵旨，會同陛見來京的廣東將軍管源忠、福建浙江總督覺羅滿保、廣東廣西總督楊琳，根據康熙皇帝諭旨，議定禁海的規定。經康熙皇帝批準，下達執行。

這次禁海與之前禁海不同，不是一切禁絕、寸板不許下海，而是區別對待、內外有別。其總的原則是：中國商船同東洋貿易照舊，同南洋呂宋、噶囉巴貿易禁止；外國商船前來貿易照舊，地方文武官員嚴加防範；禁止向國外賣船、運米出境和人員留住國外。從中可以看出，康熙皇帝禁海的目的，不在斷絕對外貿易，而是在於割斷內部敵對勢力與外部殖民勢力的聯係，防止國內與僑居國外的反清勢力結合，以確保大清江山永固。由於中國需要從日本進口銅，更主要的是，日本人當時還沒有侵占中國領土、威脅中國安全的行為，所以允許中國商人與東洋(日本)照常貿易往來。禁止中國商人去南洋，是由於南洋各國已被西方殖民勢力所控製；那裏有華僑，還傳說呂宋島有“前明苗裔”。允許外商來中國，在中國領土上進行貿易，則便於限止他們除正常貿易之外的其他非法活動。

根據這些總的原則，康熙皇帝還提出一係列禁海措施，並召廣東將軍管源忠、閩浙總督覺羅滿保、廣西總督楊琳來京，令兵部等衙門與之會議，逐項討論，具體落實。

第一，加強對商船、漁船及有關人員的管理。早在宣布禁海前兩年，即康熙五十三年(1714)三月初三，康熙皇帝采納江蘇巡撫張伯行建議，規定：“商船、漁船，前後各刻商、漁字樣，兩旁刻某省、某府州縣、第幾號商船、漁船及船戶某人。巡哨船隻亦刻某營第幾號哨船。並且商、漁各船船戶、舵工、水手、客商人等，各給腰牌，刻明姓名、年貌籍貫，庶巡哨官兵，易於稽察。至於漁船出洋時不許裝載米酒，進口時亦不許裝載貨物。違者嚴加治罪。”禁海之後，對船隻和有關人員的管理進一步加強。康熙

五十六年(1717)正月初十，康熙皇帝對內閣學士星峨泰等人說：“爾等曾出江南海差，海船一年造若幹，應令報名監督，於出洋時將前報過造船人名與船隻字號，逐一查對，方不致隱匿。”同月二十五日又規定：“嗣後洋船初造時，即報明海關監督，地方官親驗印烙，取船戶甘結。並發給船戶船單，填入船隻尺寸、客商姓名、貨物、貿易地點等。令沿海口岸文武官照單嚴查，按月冊報督撫存案。出洋人員每日每人準帶食米一升，並餘米一升，以防風阻。如有越額之米，查出入官，船戶、商人一並治罪。如將船賣給外國，造船人與賣船之人皆立斬。出洋人留在外國，將知情同去之人枷號三個月；該督行文外國，令將留下之人解回立斬。沿海文武官，對私賣船隻、多帶糧米、偷越禁地等事隱匿不報，從嚴治罪。行文山東、江南、浙江將軍、督、撫、提、鎮各嚴行禁止。”

第二，在海壇(今福建平潭島)、南澳(今福建南澳島)設官阻截私往南洋貿易的船隻。並於東南沿海衝要地方設立炮台，增加駐軍，充實水師，經常巡查，嚴拿違禁者。至康熙五十八年(1719)五月，據廣西總督楊琳報告，“廣東沿海險要地方，修築炮台、城垣、汛地共一百二十六處；蓋造營房共一千三百八十間，撥守官兵共三千九百九十一人，安炮八百零七位”。其他各省，也照此辦理。康熙年間，屬於鬆江府的上海，地位日益重要，原有守備一員、千總一員、把總二員、兵二百七十五名，不足用。經兩江總督奏請，康熙皇帝於五十七年(1718)六月決定將提督右營官兵移駐上海，其原駐的黃浦營改為水師營，添設船隻，專在海上巡查。沿海其他各處口岸，亦各派官兵防守，並撥文官“盤驗船隻，嚴拿奸匪”。

第三，對沿海各省之間往來的商船、漁船實行盤驗與護送。規定“凡往台灣之船，必令到廈門盤驗，一體護送，由澎而台，其從台灣回者，亦令盤驗護送，由澎到廈”。凡往來台灣之人，必定地方官給照，方許渡載，否則不準，“如有犯者，官兵民人分別嚴加治罪”。

第四，慎選沿海各省督、撫。廣東巡撫員缺，廷議推舉漢人擔當。康熙皇帝說，“此濱海要地，漢人不可，應用滿洲”。理由是“地方遇有倉猝軍務之事，即可領兵而行。滿洲，裹糧隨處可以行走。若漢人，一日不再食，便不堪矣”。於是，康熙皇帝選中已故舅父佟國綱次子法海擔任這一要職。其實，法海自幼養尊處優，入仕後又一向擔任內廷文職，根本不會領兵。但他十分可靠，並善於團結漢人。康熙皇帝口未講出，實則是對漢人不放心。

從以上種種措施可以看出，這次禁海最大特點是內緊外鬆。主要在於管好自己的船隻、人員和出口物資，加強沿海防禦。對於外國來華商船，原則上提出“令地方官嚴加防範”。至於如何防範，並無具體明文規定。廣東碣石總兵官陳昂主張：“於未入港之先，查取其火炮，方許進口”“另設一所”,加以管束；“每年不許多船並集，隻許輪流貿易”。兩廣總督楊琳不同意陳昂的建議，他認為：外商為了與中國貿易，尚能遵守中國法令，“數十年來，沿襲相安”,他主張：“應聽其照常貿易，將該鎮所請查取火炮、另設一所管束、輪流貿易之處，無庸議”,僅於外國商船到時，“令沿海文武官弁晝夜防衛”即可。康熙皇帝對楊琳主張表示同意，並諭令“西洋人之處，著俟數年，候旨再行禁止”。這就是說，對外國來華商船，未做任何明文限製。此外，雖然限製華商去南洋貿易，但澳門葡萄牙人與南洋的貿易及華商經廣州與安南(今越南部)的貿易，經總督奏請，“不在禁例”。

事實上，康熙皇帝的禁海政策，對暫時防止“海寇”泛濫，以及“海寇”與西方殖民勢力勾結，鞏固清朝統治的確有一定的意義。但從長遠的意義上考察，它是落後的、保守的政策，因為它不利於沿海地區經濟的發展。雖然它並未中斷對外貿易，但卻使中外貿易受到很大的限製。中國商人和漁民已不能自由外出；外國商人雖然能自由來華，但也不能與中國商民自由接觸，而是在嚴密監視下，由洋行等中間機構代辦。並且，出口的商品也有嚴格限製，除禁止硝磺、軍器、火藥、鋼鐵、糧食、馬匹、書籍出口之外，後來生絲也被列入禁項。因此，禁海對我國東南地區商品經濟的發展及沿海人民的生活都產生一定的影響。閩人以海為生，禁海後，雖偷越禁洋者不一而足，然而究竟不能任意往返，結果是“土貨滯積，而濱海之民半失作業”。有人將禁海前後東南沿海人民生活作了對比，寫道：“南洋未禁之先，閩廣家給人足，遊手無賴亦為欲富所驅，盡入番島，鮮有在家饑寒竊劫為非之患；既禁以後，百貨不通，民生日蹙”“一船之敝，廢中人數百家之產”“使沿海居民，富者貧，貧者困，驅工商為遊手，驅遊手為盜賊”。康熙六十年(1721),台灣爆發了朱一貫領導的農民起義，與這次禁海有直接關係。因閩廣之民偷越禁洋，不能任意往返，集聚台灣者日多，“或為饑寒所迫，或為不肖官員刻剝”,便被迫殺死官兵，爆發了起義。康熙皇帝清楚地看到了這次起義由內地之民在台灣舉事，但他沒認識到是因為自己禁海所引起的錯。

在中國曆史上，實行禁海政策，並非康熙皇帝首創。但清政府後來的閉關自守政策卻與他這次禁海政策一脈相承。清代限製與禁止海外貿易，限製與禁止中國人出洋經商或從事其他事業以及居住國內外的自由，限製與禁止外國人與中國人交往。這些，在康熙皇帝的禁海令中已開其端。閉關自守政策是落後的封建經濟的產物，是對比封建主義進步得多的資本主義的政治、經濟、文化關門，把自己禁錮在小天地裏，孤立於新興的資本主義世界之外。

總之，禁礦與禁海，是康熙皇帝在曆史上的倒退，表明他晚年不夠大膽有為，思想趨於保守。