削奪地方行政權

宋太祖為鞏固政權，不但改革軍製，集中兵權，而且對中央和地方的行政權力進行了相應地調整和重新組合。

趙普向宋太祖所獻計策中提到五代政局動**不安主要是地方藩鎮權力大重。那麽要想扭轉動**局麵消除政局動**不安的根源，實現國家的長治久安，就必須削奪地方的行政權。為此，宋太祖采取措施，對地方政權進行了較大幅度的整頓。

首先是剝奪節度使的權力。唐末五代節度使掌握一方的軍政大權，通稱藩鎮、方鎮，也稱節鎮。他們擁兵自重盤踞一方，統轄數州郡，勢力囂張，難以駕馭，的確是唐末五代幾百年分裂割據局麵的罪魁禍首。為了剝奪節度使的大權，消除隱患，宋太祖想了好多辦法。

其一，取消節度使統領的“支郡”。節度使一般統轄數州郡，其駐所以外的州郡，叫作支郡。如山南東道節度使轄襄州、均州、房州、複州四州，襄州為節度使駐所，其餘三州則為支郡。這些支郡均沒有防禦使、團練使或刺史處理州務，歸節度使節製。平定荊州之後，宋太祖開始改革節度使轄領文郡的製度，把這些支郡收歸中央朝廷直接管轄，由皇帝派遣京官擔任各州長官，從而分割削弱了節度使的權力輕斷其根須。平定後蜀之後，太祖命令新收各州直隸京師，長吏直接向皇帝奏事。當然以後，這些直隸京師的州郡與原來統領自己的藩鎮之間經常發生摩擦，到宋太宗即位初期，便大規模收回節度使所領支郡，從而基本上解決了這一問題。

其二，剝奪節度史的兵權。乾德元年(963)二月，天雄節度使符彥卿來朝。符彥卿乃周世宗及皇弟趙光義的嶽父，宋太祖待之甚厚。召對廣政殿，賜予衣服和玉帶。宋太祖還有意讓符彥卿典兵。樞密使趙普認為符彥卿名位已盛，不應再授以兵權。趙普多次勸諫，宋太祖不聽。任命書出來後，趙普仍拿著請見太祖。太祖迎上前對趙普說：“豈非符彥卿事耶?”趙普回答說：“非也。”於是奏請其他事情，然後才拿出符彥卿的任命書給太祖看。太祖說：“果然，卿苦疑彥卿?"趙普說：“陛下何以能負周世宗”趙普回答說；“臣托以處分之語有未備者。”宋太祖默然不語，授符彥卿兵權一事遂告中止。為了解除武將的兵權，宋太祖付出了極大的代價，讓節度使重新典兵是極不明智的做法。太祖在趙普的再三勸導下終於明白了個中利害，沒有讓節度使典兵。

其三，對節度使區別對待，伺機罷免。對可能歸順的節度使，暫時采取籠絡政策，對自以為是的驕悍之徒，就針鋒相對，折其銳氣。對那些資曆較深的節度使，則看準時機，罷其藩鎮。開寶二年(969)十月，太祖在後苑宴請幾位藩鎮大員。宴飲正酣之際，太祖意味深長地說：“你們都是國家的宿舊，久臨劇鎮，王事鞅掌，非朕所以優賢之意也。”鳳翔節度使兼中書令王彥超似乎明白了太祖的意思，隨即上前奏道：“臣本無功勞，久冒榮寵，今已衰朽，乞骸骨，歸丘園，臣之願也。”緊接著安遠節度使兼中書令武行德、護國節度使郭從義、定國節度使白重讚、保大節度使楊延璋，自侃攻戰閥閱及履曆艱苦。這些人越談越高興，不免暴露出得意揚揚之神態。太祖看準時機，很不耐煩地說：“這些都是陳芝麻爛穀子的事了，有什麽值得談

論的!”第二天，這五人都被罷鎮，授予虛銜：武行德為太子太傅，王彥超為右金吾衛上將軍，郭從義為左金吾衛上將，白重讚為左千牛衛上將軍，楊廷璋為右千牛衛上將軍。

這幾人都在五代立有戰功，發跡遠遠早於宋太祖。宋太祖自然會對他們有所成見和戒備。如郭從義欣然領命善於擊球，曾在便殿侍奉太祖，太祖命令郭氏擊球給他看。郭從義易衣跨驢，馳驟殿庭，周旋擊拂，曲盡其妙。球藝精湛，太祖忍不住為他鼓掌擊球完畢，太祖讓郭從義坐下來，對他說：“你擊球的技藝很精湛，但這不應是將相所擅長的。”弄得郭從義十分尷尬。

其四，限製節度使的行政權力。如不許節度使將州郡事務全部交給自己提拔的親吏處理。乾德二年(964),命令藩鎮不得以“初官”為掌書記，須錄用曆兩任有文才的人。

其五，強化縣級政權，弱化節度使對基層的控製。縣的長官為知縣(縣令),另有主簿和縣尉。宋初，為了加強中央對地方的控製，削弱節度使的權力，曾臨時派遣常參官到藩鎮所管轄的屬縣任職，建隆三年(962),重新設置縣尉，職位次於主簿，俸祿與主簿一樣，規定原來由節度使所屬的鎮將管理的“盜賊”、鬥訟等事務全部改由縣令和縣尉管理。因為自五代以來，節度使隨意任命自己的親隨為鎮將，行使縣尉的職權。他們倚權仗勢，與縣令分庭抗禮，所有事務直接向州府報告，結果縣令被架空了。鎮將還政於縣後，鎮將的職權範圍僅局限於縣城郭內，不及鄉村，從而強化了州府和鄉村之間的縣級行政管理權，削弱了節度使對基層社會的控製。開寶三年(970),更進一步完善縣級行政機構，規定千戶以上的縣設置令、尉和主簿。不滿千戶的縣，設置令、尉各一人，以縣令兼主簿之職。不滿四百戶的縣，設置主簿和縣尉，以主簿兼知縣之職。不滿二百戶者，隻設置主簿，兼縣尉之職。一些縣級長官仍然由朝廷直接派官員擔任。對縣級政權的強化和完善，其本身就是對節度使權力的削弱。

設置通判掣肘州府長官。州府的長官為知州或知府，適當擴大他們的權力，可以相應削弱節度使的權力。但州府行政大權如果由知州或知府一人獨攬，他們就可以無所畏忌地獨斷專行，作威作福。宋太祖當然不希望發生這種情況。於是，宋太祖利用平定割據政權改組地方政府的機會，采取設置通判的辦法來掣肘州府長官。平定湖南不久，宋太祖開始在南方設置直隸州，從中央朝廷派官員權知州事，同時權派京官為通判進行臨視。乾德元年(963),命令刑部郎中賈批等人任湖南各州通判，是為設置通判之始。兩年後，平定後蜀，也隨之在新收各州設置通判。然後陸續在全國鋪開，成為一種新的行政製度。通判設置之初，並不附屬於知州，可以直接向皇帝奏報事情。通判身負特殊使命，權力極大，難免恃權驕恣，因而常常與知州發生矛盾，揚言說：“我是臨郡，朝廷派我來監視你!”知州的一舉一動，多為通判所牽製。有人對此提出異議，認為通判權力過大，應該稍稍加以抑製。太祖知道這種情況後也認為不妥，於是發布命令，告誡通判不得恃權謀私，要求他們與州府長官搞好關係，共同掌管一州的軍政事務。所有的文書，通判要和知州共同簽署，才可以發布施行。否則，各地可以不予施行。荊湖、西蜀等新入趙宋版圖的地區，州郡長官多是原來的一班人，處理政務要依靠原來的僚屬，但“事無大小，宜與通判或判官、錄事同裁處之”。知州的權力受到了限製，同時通判也不可肆意妄為，二者互相製約。隨著政局的穩定和發展，州府長官以外的州府行政人員的設置也逐漸確定下來。開寶三年(970),太祖規定州府足二萬戶者，設錄事參軍、司法參軍、司戶參軍各一人。不足兩萬戶者，設錄事參軍、司法參軍各一人，司法參軍兼司戶參軍之職。不足一萬戶者，設司法參軍、司戶參軍各一人，司戶參軍兼司錄參軍之職。不足五千戶者，隻設司戶參軍一人，兼錄事參軍、司法參軍之職。這些行政人員統稱曹官，負責處理州府日常事務以及戶籍賦稅、倉庫受納、戶婚獄訟、審訊案件等。

規定了地方官三年任期製度。宋太祖清楚地方官在一個地方任職時間過久過長，容易形成以地方官為核心的關係網，發展私人勢力，盤根錯節，壟斷一方政治，不利於加強中內集權。因此，宋太祖時，規定地方官任期為三年，至期更換，並嚴格執行任期製度。史載，青州北海縣升為北海軍後，以內殿直都指揮使楊光美以軍使(知軍)。

他在任期間，為政清廉，愛民如子，深受百姓愛戴。任職滿三年被朝廷召回。北海百姓數百人到朝廷請求留楊光美繼續留任。宋太祖下詔要求他們離去，百姓卻不肯。太祖隻得下令采取斷然措施，“笞其為首者”,百姓才離去。可見，宋太祖執行三年任期製之嚴。後來，宋太祖又特別規定地方官任滿後，當地百姓不得上朝廷請求地方官留任。

中央內部政權直接關係到皇權的鞏固和穩定，宋太祖自然很重視。他采取了分權而治的措施。

首先是分散宰相的權力。宋初中央政權機構主要由管理政事的中書省(中書)、管理軍事的樞密院和管理財政的三司構成。中書省也就是政事堂，是宰相及參知政事的議事辦公機構，為中央最高行政長官行政機關。中書最高長官是宰相，官銜是同平章事，意為共同議政。同時設置參知政事為其副職，意為與宰相同議政事。事實上，參知政事一方麵可協助宰相處理政務，又可借機防止宰相專權，一舉兩得。為最高軍事機構是樞密院，最高長官是樞密使，並設有副使，以免樞密使獨攬大權。中書和樞密院兩個軍政機關，號稱“二府”(中書又稱政府、東府，樞密院又稱樞府、西府)。三司總理全國財政，下設鹽鐵、戶部、度支三部，為僅次於中書和樞密院的重要中央行政機構。三司的最高長官為三司使，號稱“計相”。這三大職能部門各自獨立，互相牽製。其中，樞密使與宰相的地位相當，號稱執政，與宰相不在一起奏事，而是分頭向皇帝奏報，“兼聽則明”。皇帝從而可以從不同的奏事中多了解一些情況，有利於正確決策。正如王明清在《揮塵後錄》中所言：“(樞密)每朝奏事，與中書先後上，所言兩不相知，以故多成疑貳，祖宗也賴此以聞異同，用分宰相之權。”三司使的地位僅次於執政，實際上與宰相、樞密使分掌了全國行政、軍事、財政大權。為了防止權力集中，宋太祖擴大了台諫言事官的權力，充當自己的耳目。台諫官大多由學術才行

突出者充任，控製言路，氣勢非凡，幾乎能與宰相抗衡，宰相的權力進一步受到牽製。

宋太祖時期，宰相權力被分散並不是一次就完成的，而是有一個過程，而且具有特殊的政治背景。從根本上說，太祖不願意看到權力集中在任何一個文臣武將手中。而麵對繁重的軍國政務，太祖又絕對不可能事必躬親。如果說兵權是太祖所麵臨的“心腹之患”,那麽行政權對皇權的威脅相對而言就小得多。因此，太祖先是將行政大權交給後周舊臣範質、王溥、魏仁浦三相。實質上，這三人當宰相完全是太祖對後周臣僚的一種安撫政策，他們並沒有掌管多少實權，隻是一種擺設而已。乾德二年(964),範質等三人被罷管政事，太祖任命趙普取而代之為宰相，但遇到了沒有宰相署敕的問題。當時，太祖在資福殿，趙普前往奏事。太祖說：“卿但進敕，朕為卿署字，可乎?”

趙普回答說：“此有司所行，非帝王事也!”於是，太祖派人詢問翰林學士應該怎麽辦。陶穀建議說：“自古輔相未嚐虛位，惟唐太和中，甘露事後，數日無宰相，時左仆射令孤楚等奉行製書。今尚書也，南省長官，可以署敕。”竇儀認為陶穀的建議不足為據，而皇弟趙光義為開封尹、同平章事，“即宰相之任”,可以署敕。太祖采納了竇儀的意見。製敕所出必自宰相，說明了宰相權力及地位的重要。趙普為相後，太祖對其更加倚重，“事無大小，悉谘決焉”。宋初關係全局的重大決策幾乎全出自趙普之謀。由此而言，宰相之權至尊至重，無可懷疑。

如今，與宰相權力相當或不相上下的卻有數人。以前，宰相一人過問的國家大事，如今分散由幾個部門管理。因此，實際上，無論宰相個人的權力是削弱了還是加強了，都不能改變宰相權力被分散被牽製的事實。宋太祖曾經想為宰相趙普設置副手，可是沒想好叫什麽名字。他詢問翰林學士承旨陶穀：“下丞相一等者何官?”陶穀回答說：“唐有參知機務、參知政事。”於是，乾德二年(964)宋太祖任命薛居正、呂餘慶為參知政事。雖然這時的參知政事權力有限，但宰相畢竟有了副職，雖不預奏政事，但可奉行製書。趙普作為宰相權力很大，且能獨斷政事，這是因為宋太祖與趙普關係非同尋常。趙普早年為宋太祖所賞識，辟為掌書記，與宋太祖之弟趙光義直接策劃指揮了陳橋兵變。宋朝建立後，宋太祖多次就立國的大政方針與趙普商議，每次都得到了滿意的回答。宋太祖對趙普信賴有加，視其為左膀右臂。可趙普依仗這種信賴，幹了一些不法之事，為政也越來越專斷，於是引起了朝廷一些大臣和宋太祖的不滿。當趙普因專權大甚而同太祖發生矛盾後，宋太祖決定參知政事薛居正、呂餘慶升都堂(政事堂),與趙普同議政事，並與宰相輪換處理國家大事，“更知印、押班、奏事”,分割宰相趙普的權力。

此外，宋太祖對官員的任用采取了官、職分離的辦法，削弱各級長官的權力。

宋初，太祖在平定各割據政權後，留用了相當多的舊官僚。他們在新政權下官位得到保留，憑官位領取俸祿。但大多隻是掛名，並不擔任實際職務。對各割據國的宗室、外戚及後周的宗室、外戚等人員優加籠絡，授予高官厚祿，也沒有相應的實職。處理行政事務，“治內外之事”,太祖就“別為差遣”,在保留原有官稱的基礎上，根據實際需要和官員的才能隨機調動任命一些官員擔任實際職務。另外，宋太祖即位之初，因革除前代政治經濟積弊的需要，任命朝廷官員兼領其他事務。如960年，針對京師倉儲吏報為奸、民怨載道的情況，命令殿中侍禦史王伸、監察禦史王祜、戶部郎中沈義倫，替代倉儲吏分別管理京師各倉儲。隨著官吏按年限遞升製度的廢除，加之宋初所麵臨的特殊官員狀況，大批職事官常常“掌事於外”出去管理其他部門的事務，各部門也常以其他職事官兼領。

所以宋朝上至宰相、尚書，下至員外郎，以及寺、監的官職，一般都不擔任與官職名稱相符的職務，也就是說本部門的官員並不一定管理本部門的事務。所任官稱隻是官位高下和俸祿高低的標誌，因稱“寄祿官”,如大夫、郎中、少卿之類。職為一種加官，即館職，也包括貼職，如大學士、學士、待製之類，是給有文才的高級文官的榮譽稱號，不代表擔任相應的館閣之職。差遣才是官員所擔任的實際職務、所擁有的實際權力及所擔負的實際責任。如中書令、侍中等是官名，當皇帝差遣為同中書門下同平章事、參知政事時，才算實際的宰相、副宰相。差遣大多帶有權、判知、直、試、管勾、提點、提舉、監等字眼，如判三司、知州、直秘閣、提點刑獄公事等。這種政策的實質是本官不能履行本職，而要由皇帝“差遣”才能管理實際事務，從而使各級官員對自己將要履行何職心中無數，加之任期受限，從而給人一種臨時的感覺，即“名若不正，任若不久”。這正是宋太祖所希望達到的目的，即防止各級官員利用職權在某地或某部門培植自己的勢力以權謀私。既然“名若不正，任若不久”,就難以蓄謀作亂犯上。