第五章 遷都長安襲秦製 中央集權製

從漢元年被封劉邦，到漢五年楚漢作戰的同時，數回關中，在蕭河的協助下，立太子，建漢製，已建立起漢初政治製度的雛形。這套政治製度，到漢高帝十二年四月劉邦逝世前，經過不斷增補，已基本趨於完善。所謂的“漢襲秦製”,是指這套政治製度基本因襲秦朝。

秦始皇統一中國後，打破了傳統的分封製，將大權攬於自己之手，在全國建立起中央、地方和鄉村基層三級統治網絡，西漢政權也是如此。

漢的中央政府和秦王朝一樣，設“三公九卿”,皇帝則總攬大權。

所謂“三公”,即指丞相、太尉和禦史大夫。丞相，為三公之首，主要任務是輔助皇帝處理國家政務。秦設左右丞相，而劉邦隻設一相，到孝惠帝時，才增設二相。太尉，為全國最高軍事首腦，主管國家軍事。禦史大夫，也可稱副丞相，為全國最高監察首腦，他的任務比較繁雜，既要協助丞相處理政事，又要掌管符璽、圖籍、秘書及朝內文件，還要受理百官奏事，監察百官。漢高帝元年(前206),劉邦拜蕭何為丞相，留守關中。漢高帝九年

(前198),劉邦將丞相改為相國，複拜蕭何為相國。太尉，漢始未設。直至漢高帝十一年(前196),劉邦北征陳豨，才拜周勃為太尉，領兵隨往。漢

初第一位禦史大夫是周苛，為漢元年所拜。漢高帝四年(前203),周苛守滎陽被項羽所殺，劉邦複拜其弟周昌為禦史大夫。漢高帝九年，周昌被徙為趙相，翌年江陰侯趙堯又接任此職。

三公以下，就是九卿，即：一是奉常(太常),掌宗廟祠祭，朝廷禮儀，並主持考試，所屬太史令掌吏書、曆法、天象、災異之事。二是郎中令(光祿勳),皇帝的最高警衛官和朝廷政務秘書長，管理宮殿掖門戶，所屬諸大夫、議郎，負責顧問應對。三是衛尉(中大夫令),宮內警備長官。四是太仆，管理皇帝的車馬。五是廷尉(大理),全國最高司法首腦。六是典客(大行令、大鴻臚),負責各少數民族事務。七是宗正(宗伯),管理皇族事務。八是治粟內史(大農令、大司農),全國最高財政首腦。九是少府(考工),皇帝私人財政長官，管山海池澤稅收。對於漢初擔任過九卿的官員，史書中記錄的不夠全麵，據《漢書·百官公卿表》中載，叔孫通在漢高

帝七年(前200)任過奉常，王恬起在漢高帝五年(前202)任過郎中令；酈商在漢高帝六年(前201)任過尉衛，夏侯嬰、上不害分別在漢元年、漢六年任過太仆；義渠在漢高帝五年任過廷尉。除此之外，襄擔任過治粟內史；陽鹹延擔任過少府。“三公九卿”製，源於秦，傳至漢，基本沒有什麽改動，構成了秦、漢朝的最高統治機構。以後，曆代沿革，名稱雖有所改動，但其職權範圍，基本上和漢代保持了一致。

漢初，在地方上，也仿效秦廷，力求推行郡縣製。

秦朝初年，秦始皇將全國分成三十六個郡，而到末年，增加到四十個。劉邦自封劉邦，到楚漢戰爭結束，這期間，他每占一個地方，每平定一個諸侯國，都依秦法，力求設置郡縣：像漢高帝元年(前206)八月，他還定三秦，就將關內之地，分設為渭南、河上、上郡三郡。

漢高帝二年(前205)十月，他將河南國改成河南郡；三月，虜殷王印，置河內郡；六月，拔廢丘，將雍地分為中地、北地、隴西三郡；九月，韓信破魏王豹，又把其地分為河東、上黨、太原三郡。

漢高帝三年(前204)十月，韓信兵下趙地，劉邦又將其地分設了常山、代郡二郡。

如此等等，劉邦所設置的這些郡縣，到後來雖有所變化，但據《史記·漢興以來諸侯王年表》記載，達十五個之多，但具體哪十五郡，書中並未記全。《廿二史考異》上認為，這十五郡應為：河東、河南、河內、東郡、潁川、南陽、漢中、巴、蜀、廣漢、陝西、北地、上郡、雲中並內史。而在《劉邦》這本小冊子中，認為雲中為地名，非郡名，《廿二史考異》誤將地名當成了郡名，應將雲中改為上黨。

在漢初，劉邦直接統治的就這十五郡，後在鏟除異姓王的過程中，雖也立了一些同姓王，但也同時增設了一些郡縣，在他逝世前，這種郡縣已增加到二十餘個。

漢初郡縣官員的設置，也幾乎與秦王朝相同，郡設郡守，掌管一郡行政；郡尉，主管一郡軍事。

郡下設縣，縣的設置主要根據人口稠稀而定，“縣大率方百裏，其民稠則減，稀則曠”。因縣有大有小，所以設置的官員也略有差異：夠萬戶以上的縣，設縣令，以下的則設縣長。縣令、縣長，是一縣最高的行政長官，下配副手縣丞，協助縣令、縣長處理一縣政務。一縣軍事，則由縣尉擔負。這些縣級的主要官員，一律由漢朝廷直接任免、調動，也直接向漢朝廷負責。

西漢的鄉村基層組織，也是仿效秦製，從下向上的組織形式是：伍、什、裏、亭、鄉。五家為一伍、有伍長；十家為一什，有什長；百家為一裏，有裏正(魁)、裏監門；約十裏為一亭，有亭長；十亭為一鄉，鄉置三老、秩、嗇夫、遊徼。其中三老主教化，秩、嗇夫掌民事糾紛，收賦稅、遊徼則主抓地方治安。因鄉政權僅次於縣，地位十分重要，所以漢初對三老有專門的規定：

“舉民年五十以上，有修行，能帥眾為善，置以為三老，鄉一人。擇鄉三老一人為縣三老，與縣令丞尉以事相教，複勿徭戍。”

由此可見三老的位置，也反映出漢初對鄉村政權建設的重視。

這套從中央到地方由三層組成的政權機構，從下至上構成了中央集權國家的封建統治網絡。這套網絡具有兩個鮮明的特點：一是用郡縣製代替了傳統的“世卿世祿”“分土封侯”的分封製，符合曆史發展的潮流；二是國家的軍政大權和對郡縣主要官吏的任免權都掌握在皇帝手中，這對抑製地方割據勢力，維護國家統一，發展經濟、文化，都起到了重要的作用。

劉邦在推行郡縣製的同時，也在相當地區實行了分封製：

漢高帝六年(前201)初，在分封功臣的過程中，他一下子分封了一百四十餘人為侯，大侯食萬戶，小侯食五六百戶。具有代表性的有蕭河為郯侯，張良為留侯，陳平為曲逆侯、曹參為平陽侯、周勃為絳侯，樊噲為舞陽侯，酈商為曲周侯、夏侯嬰為汝陰侯，灌嬰為潁陰侯，傅寬為陽陵侯，靳歙為建武侯，王吸為清陽侯，周昌為汾陰侯，趙堯為江陰侯，陳豨為陽夏侯，任敖為廣阿侯，王陵為安國侯，審食其為辟陽侯，呂釋之為建成侯，等等。

在劉邦稱帝前後，因各種原因，他還分封了九個異姓王，即：楚王韓信，梁王彭越，淮南王英布，韓王信，趙王張敖，燕王盧綰，長沙王吳芮、閩越王無諸，南粵王趙佗。

在封建社會裏，領主割據勢力常是大亂的一個發動者。漢初，這些王侯尤其是握有軍、政、財三大權力的諸王，擁有頗大的勢力，對新生的漢政權構成了直接的威脅。這點，劉邦憑自己多年從軍從政經驗，已看得十分清楚。因此，他把這些異姓王看成眼中釘、肉中刺，必欲鏟除而後快。從他稱帝到逝世，在這七八年間，劉邦采用了各種方式，除吳芮、無諸、趙佗三人沒動外，其餘或降、或擒、或殺。劉邦這種誅殺功臣的行為，雖有違道義，但對維護漢初政權、百姓的生息卻有著進步作用。

劉邦在鏟除異姓王的同時，又在原土地上先後分封了九個同姓王，即：劉肥為齊王，劉交為楚王，劉濞為吳王，劉長為淮南王，劉友為淮陽王，劉恢為梁王，劉如意為趙王，劉建為燕王，劉恒為代王。在這九王中，除劉交、劉濞外，其餘均為劉邦之子。

這樣，在漢初的國家體製中，就形成了一種郡縣製與分封製相互交叉、並存的局麵。這種局麵又是怎樣形成的呢?

其一，傳統觀念的影響。

公元前221年，隨著秦王朝的建立，延續了近千年的分封製雖然滅亡了，但長期以來所形成的傳統觀念，並沒有馬上隨著製度的滅亡而消失，而是以不同的形式、不同的理解、不同的心態，存在於社會各階層。秦王朝郡縣製及其觀念的產生、發展，雖然在一定程度上衝淡了這種分封觀念，但因時間較短，難以一下根除。秦末暴政，又激起了一些人的戀舊情緒，使分封觀念，又死灰複燃。

“項燕為楚將，數有功，愛士卒，楚人憐之。或以為在，今誠以吾眾為天下倡，宜多應者。”

秦二世元年(前209)七月，陳勝起義，正利用了楚地百姓豪傑的這種懷舊情緒，以獲得人民支持。

“將軍身披堅執銳，伐無道，誅暴秦，複立楚之社稷，功宜為王。”同月，陳勝至陳，在當地三老、豪傑支持下，率先自立為楚王。自此以後，分封回巢，猶如一陣旋風，席卷整個華夏大地：八月，武臣攻下邯鄲，自立為趙王。九月，韓廣自立為燕王。同月，田儋自立為齊王，魏咎自立為魏王。

漢高帝元年(前206)二月，項羽入關，於戲王連封十八王，自立為西楚霸王，封劉邦為劉邦。

傳統的分封觀念以及這種觀念乘反秦之際，又付諸行動的浪潮，難道對劉邦就沒有影響嗎?

從劉邦出生到創建漢朝，經曆了戰國、秦、漢初三個時期，通過他的耳聞目睹，傳統的分封觀念不僅對他有影響，而且還影響頗深，這從他起事後的經曆就可看出。

秦二世元年(前209)九月，他兵下沛縣，被擁為沛公，成為一地之長。秦二世二年(前208)六月，應項梁之召，往薛，共立故楚懷王孫心為楚王。

同年末，“懷王與諸將約，先入定關中者王之”。為王關中，劉邦借項羽在河北與秦軍主力激戰之機，領兵從武關入秦，滅秦廷，降子嬰。

漢高帝元年，劉邦被項羽封為劉邦，未能稱王關中，內心不滿，遂生與項羽爭霸天下之意。可見關中王對劉邦具有多麽大的吸引力?

任何事物都有自己發展過程，劉邦由布衣一躍而成為帝王，也是如此。他先被擁沛公，繼而被封劉邦，還定三秦後，隨勢力的增強，才與項羽相爭，成為一代開國之君。所以嚴格地說，劉邦是借助分封勢力的力量，而統一江山，成為帝王的。

劉邦的分封意識還來自自己集團內部，其核心人員主要有三部分人：布衣、秦廷下層官吏和六國後裔。張良，出身故韓相世家；韓王信，為故韓襄王之孫；張耳，曾是魏公子無忌門客；魏王豹，為故魏公子。還有一位故國遺民酈食其等，都屬後者。在這些人當中，除有的人，如張良的傳統意識有所轉變外，整體上看，分封觀念相當濃厚。像魏王豹、韓王信，都先後裂土背漢。就連酈食其，在楚漢相持最關鍵的時刻，還向劉邦獻策“欲立六國後以樹黨”。多虧張良勸阻，才避免了一場災難。這些人大多都先後被誅，但他們的言行，能對劉邦一點兒影響也沒有嗎?

劉邦稱帝後，在洛陽南宮舉行的宴會上，高起、王陵還稱讚劉邦說：“陛下使人攻城略地，所降下者，因以與之，與天下同利也。”

這既說明了分封觀念在群臣中殘留之廣，也反映出劉邦確實受到了它的影響。

值得一提的是劉邦在實際鬥爭中，漸漸認清了分封製的危害，並采取相應措施，才得以奪得天下，鞏固政權。

其二，奪取戰爭勝利的需要。

劉邦在平定關中後，要奪取天下，就一定要贏得楚、漢戰爭的勝利。但當時彼強己弱，要達目的，必須獲得廣泛的支持。在群雄蜂起的局麵下，不少有為之士，都把建功立業、裂土封侯當作奮鬥的目的。為此，劉邦除認識的因素外，這種現實也不得不使他把分封王侯，作為獲得支持的一種需要、手段和策略。

漢高帝二年(前205)三月，他從董公之言，發檄告諸侯說：“天下共立義帝，北麵事之。今項羽放殺義帝江南，大逆無道?寡人悉發關中兵，收三河士，南浮江、漢以下，願從諸侯王擊楚之殺義帝者?"

四月，率諸侯兵五十六萬人東向討楚。他以項羽背約和維護故主為名，組成了反楚統一戰線，獲得了各諸侯王的支持。

同月，他兵敗彭城，退至下邑，對群臣說：“吾欲捐關以東，等棄之，誰可與共功者?”

張良當即回道：“九江王布，楚梟將，與項王有隙，彭越與齊反梁地，此兩人可急使。而劉邦之將，獨韓信可屬大事，當一麵。即欲捐之，捐之此三人，則楚可破也?"

楚強漢弱，為戰勝項羽，他許以封地。

漢高帝三年(前204)十一月，隨何奉劉邦之命，前往淮南說降英布，在闡述各種利害關係後，仍以“劉邦必裂地而封大王”相許。不久，英布果然背楚降漢。

以裂土封王為誘餌，變敵手為屬將。

漢高帝四年(前203)十一月，韓信平定齊地，遣使請劉邦封他為假齊王。劉邦聽後，勃然大怒。在張良、陳平的暗示下，他馬上改變了態度，道：“大丈夫定諸侯，即為真王耳，何以假為!”

不久，派張良送去印綬，並令韓信馬上出兵擊楚。

以分封為手段，獲得了韓信的支持。漢高帝五年(前202)十月，楚、漢決戰於垓下，劉邦從張良之計，封韓信為楚王、彭越為梁王、英布為淮南王。三人得封，這才發兵會師，敗項羽於垓下。正如張良所言“封此三人，必敗項羽”。

由此可知，劉邦分封諸侯，也是形勢所迫，為取得楚、漢戰爭的勝利，不得已而為之。

其三，也是漢初守土安民的一種措施。

漢初，由於連年的戰爭，人口減少，財力不足，人才缺乏，新起的漢朝廷，其統治實力一下子難以通達全國。所以，分封一些諸侯王有利於鎮邊防寇，守土安民，國家穩定，政權鞏固。

最初分封的九個異姓王，在劉邦的有生之年，基本上都被鏟除，唯長沙王吳芮、閩越王無諸、南粵王趙佗一直未動，這是因為他們身處邊境，起著鎮邊防寇的作用。

消滅了異姓王，劉邦又分封了九個同姓王，但這些同姓王權力已遠不及異姓王。劉邦令他們守一方之地，安一方之民。漢廷可暫時減輕壓力，充實自己的統治力量，待時機成熟，再鏟除這些同姓王。這對漢初的國家穩定，政權鞏固，起著一種積極的作用。

正因為以上原因，漢初的統治體製，形成了郡縣製、諸侯國並存的局麵。劉邦消滅異姓王，又封同姓王，是希望通過親屬關係，穩定政權，加強統治。這些諸侯國大小不一，小的有城十餘，"大者跨州兼郡，連城數十”,而且“宮室百官同製京師”,但他們的權力和異姓王相比，都大大削弱了。劉邦為了加強中央對他們的領導和控製，采取了三項措施：

第一，有權隨時懲罰和廢黜他們。比如，漢高帝七年(前200)十二月，匈奴興兵攻代，代王劉仲棄國逃回洛陽。劉邦一怒之下降劉仲為邰陽侯，複立幼子如意為代王。

第二，諸侯王國的重要官員，一律由朝廷派出。當時的諸侯國都是“太傅輔王，內史治國民，中尉掌武職，丞相統眾官，群卿大夫都官如漢朝”。劉邦規定，這些王國的丞相、太傅、中尉等重要官員，必須由中央委派，並派得力大臣去擔任。比如，周昌曾為趙相，曹參曾為齊相。他還規定，諸侯王國也同郡縣一樣，同樣要接受中央派出的刺史的監察。這些由中央派出的重臣，身兼兩種任務，一是輔佐諸王管理王國政事；二是監督諸王的行為，如發現有不軌跡象，立刻上達朝廷。

第三、在軍事上加以控製。各諸侯王國雖都擁有軍隊，但都由朝廷派出的中尉統領，且劉邦規定，沒有中央的虎符，各諸侯王不得擅自發兵，否則嚴懲不貸。

除此以外，劉邦還對諸侯王有另外一些規定。可見，漢初的同姓王已不同於異姓王，和春秋戰國時的諸侯王更有質的區別。他們雖與郡縣同存，但也和郡縣一樣，直接受到漢朝廷的領導和控製。

然而，諸侯王國和郡縣相比，所存在的割據反叛危險畢竟大些，對此，劉邦有一定認識。在所封同姓王中，兄子劉濞的年齡大些。他曾警告說：“切記，天下同姓為一家，日後勿反!”

劉邦死後不久，文帝就開始削弱諸王國勢力，至景帝，爆發了七國之亂。叛亂被鎮壓後，漢廷采取各種措施，已使“諸侯唯得衣食稅租，不與政事”,與郡縣一樣，全部權力已收歸朝廷。

在推行郡縣製，抑製王國權力的同時，為了加強中央的統治，鞏固新生的政權，劉邦仿效秦始皇的做法，采取了遷徙豪強的政策。

秦始皇二十六年(前221),平定六國，統一海內，遂“徙天下豪富於鹹陽十二萬戶”,以鏟除舊六國豪族，維護自己的統治。

漢高帝九年(前198)冬，基於秦廷經驗，劉敬向劉邦進言道：“匈奴河南白羊、樓煩王，離長安最近處隻七百餘裏，輕騎一日一夜可進關中。關中初興，民少而土地肥沃，陛下雖都秦地，然山東六國強族仍在，一旦有變，陛下難以高枕無憂。臣願陛下徙六國之後及各地豪傑、名家居關中，無事可防胡，諸侯有變，也可足兵以東伐。”

劉邦聞後，連聲稱善。

十一月，劉邦下詔，將六國後裔、豪強名家，及齊地田氏、楚國昭氏、屈氏，景氏、懷氏五大族約十餘萬人口遷至關中，賜予好田宅，使在秦地建立新家業。

劉邦的這種做法雖非獨創，但也達到了三種目的：一則增加了關中人口，有利發展經濟；二則補充了兵員，有利防胡；三則將齊、楚大族集中管理，消除了地方隱患，有利於漢廷的統治，國家的穩定。

總之，劉邦在眾臣的輔佐下，建立起的一整套政治製度及相關政策，加強了中央的權力，鞏固了漢初政權，為西漢數百年基業打下了牢固的基礎。