五、皇權的輪子——新官僚機構

由於曆史包袱的繼承，皇權的逐步提高，隋唐以來的官僚機構，以鞏固皇權為目的的三省製度——中書省出命令，門下省掌封駁，尚書省主施行——中書官和皇帝最親近，接觸機會最多，權也最重。宋代後期，門下省不能執行審核詔令的任務，尚書省官隻能平決庶務，不能與聞國政，三省事實上隻是一省當權。到元代索性取消門下省，把尚書省的官屬六部也歸並到中書，成為一省執政的局麵。地方則分設行中書省，總攬軍民大政。其下有路、府、州、縣，管理軍民。

三省製的形成有它的曆史背景和原因，就這製度本身而論，把政權分作三份，一個專管決策，一個負責執行，而又另有一個糾核的機構，駁正違誤，防止皇權的濫用和官僚的缺失，從鞏固皇權、維持現狀的意義上說，是很有用的。可是，事實上，官僚政治本身破壞並導致了這個官僚機構的癱瘓，皇權和相權的衝突，更有目的地摧毀了這個官僚機構。

官僚政治特征之一是做官不做事，重床疊屋，衙門愈多，事情愈辦不好，拿薪水的官僚愈多，負責做事的人愈少。例如從唐以來，往往因事設官：尚書省原有戶部，專管戶口財政，在國計困難時，政府要張羅財帛，供應軍需，大張旗鼓，特設監鐵使、戶部使、租庸使、國計使等官，由宰相或大臣兼任，意思是要提高搜刮的效率，可是這樣一來，戶部位低權輕，職守都為諸使所奪，便變成閑曹了。兵部專管軍政，從五代設了樞密使以後，兵部又無事可做了。禮部專掌禮儀，宋代卻又另有禮院。幾套性質相同的衙門，新創的搶了舊衙門的職司，本衙門的官照例做和本衙門不相幹的事，或者索性不做事。千頭萬緒，名實不符，十個官僚有九個不知道自己的職司。冗官日多，要官更多，行政效率也就日益低落。[81]到元代又添上蒙古的部族政治機構，衙門越發多，越發龐大，混亂複雜，臃腫不靈，癱瘓的病象在顯露了。

而且就官僚的服務名義說，也有官、職、差遣之分。官是表明等級、分別薪俸的標誌，職以待文學侍從之臣，隻有差遣是“治內外之事”的。皇家的賞功酬庸，又有階、勳、爵、食邑、功臣號等名目。以差遣而論，又有行、守、試、判、知、權知、權發遣的不同，其實除差遣以外，其他都是不大相幹的。[82]

皇權和相權的矛盾，例如宋太宗討厭中書的政權太重，分中書吏房置審官院，刑房置審刑院。[83]為了分權而添置衙門，其實是奪相權歸之於皇帝。皇帝的詔令照規矩是必須經過中書門下，才算合法，所謂“不經鳳閣鸞台，何謂之敕？”[84]用意是防止皇權的濫用。但是，這規矩隻是官僚集團的規矩，官僚的任免生殺之權在皇帝，升沉榮辱甚至誅廢的利害超過了製度的堅持，私人的利害超過了集團的利害。唐武後以來的墨敕斜封（手令），也就破壞了這個官僚製度，摧毀了相權，走上了獨裁的道路。

朱元璋繼承曆代皇權走向獨裁的趨勢，對官僚機構大加改革，使之更得心應手地為皇家服務。

元代的行中書省是從中書省分出去的，職權太重，到後期鞭長莫及，幾乎沒法子控製了。朱元璋要造成絕對的中央集權，洪武九年（1376）改行中書省為承宣布政使司，設左右布政使各一人，掌一區的政令。布政使是朝廷派駐地方的代表、使臣，秉承朝廷，宣揚政令。全國分浙江、江西、福建、北平、廣西、四川、山東、廣東、河南、陝西、湖廣、山西十二布政使司，十五年增置雲南布政使司。[85]布政使司的分區，大體上繼承元朝的行省，布政使的職權卻隻掌民政財政，和元朝行中書省的無所不統，輕重大不相同了。而且就地位論，行省是以都省的機構分設於地方，布政使則是朝廷派駐的使臣，前者是中央分權於地方，後者是地方集權於中央，意義也完全不同。此外，地方掌管司法行政的另有提刑按察使司，長官為按察使，主管一區刑名按察之事。布、按二司和掌軍政的都指揮使司合稱三司，是朝廷派遣到地方的三個特派員衙門，民政、司法、軍政三種治權分別獨立，直接由朝廷指揮，為的是便於控製，便於統治。布政使司之下，真正的地方政府分兩級，第一級是府，長官為知府；有直隸州，即直隸於布政使司的州，長官是知州。第二級是縣，長官是知縣；有州，長官是知州。州縣是直接臨民的政治單位。[86]

中央統治機構的改革，稍晚於地方。洪武十三年（1380）胡惟庸案發[87]後，廢中書省，仿周官六卿之製，提高六部地位；吏、戶、禮、兵、刑、工每部設尚書一人，侍郎（分左右）二人。吏部掌全國官吏選授、封勳、考課，甄別人才。戶部掌戶口、田賦、商稅。禮部掌禮儀、祭祀、僧道、宴饗、教育及貢舉（考試）和外交。兵部掌衛所官軍選授、檢練和軍令。刑部掌刑名。工部掌工程造作（武器、貨幣等）、水利、交通。都直接對皇帝負責，奉行政令。

統軍機關則改樞密院為大都督府，節製中外諸軍。洪武十三年分大都督府為中、左、右、前、後五軍都督府，每府以左右都督為長官，各領所屬都司衛所，和兵部互相表裏。都督府長官雖管軍籍軍政，卻不直接統帶軍隊，在有戰事時，才奉令出為將軍總兵官，指揮作戰。戰爭結束，便得交還將印，回原職辦事。[88]

監察機關原來是禦史台，洪武十五年改為都察院，長官是左右都禦史，下有監察禦史一百一十人，分掌十二道（按照布政使司政區分道）。職權是糾劾百司，辨明冤枉，凡大臣奸邪、小人構黨作威福亂政、百官猥茸貪汙舞弊、學術不正，和變亂祖宗製度的，都可隨時舉發彈劾。這衙門的官被皇帝看作是耳目，替皇帝聽，替皇帝看，有對皇權不利的隨時報告。也被皇帝看作是鷹犬，替皇帝追蹤、搏擊一切不忠於皇帝的官民，是替皇帝監視官僚的衙門，是替皇帝檢舉反動思想、保持傳統綱紀的衙門。監察禦史在朝監視各個不同的官僚機構，派到地方的，有巡按、清軍、提督學校、巡監、茶馬、監軍等職務，其中巡按禦史算是代皇帝巡狩，按臨所部，大事奏裁，小事立斷，是最威武的一個差使。

行政、軍事、監察三種治權分別獨立，由皇帝親身總其成。官吏內外互用，其地位以品級規定。從九品到正一品，九品十八級，官和品一致，升遷調用都有一定的法度。百官分治，個別對皇帝負責，係統分明，職權清楚，法令詳密，組織嚴緊。而在整套統治機構中，互相鉗製，以監察官來監視一切臣僚，以特務組織來鎮壓威製一切官民。都督府管軍不管民，六部管民不管軍。大將在平時不指揮軍隊，動員複員之權屬於兵部，供給糧秣的是戶部，供給武器的是工部，決定戰略的是皇帝。六部分別負責，決定政策的是皇帝。在過去，政事由三省分別處理，取決於皇帝，皇帝是帝國的首領。在這新統治機構下，六部府院直接隸屬於皇帝，皇帝不但是帝國的首領，而且是這統治機構的負責人和執行人：曆史上的君權和相權到此合一了，皇帝兼理宰相的職務，皇權由之達於極峰。[89]

曆史的教訓使朱元璋深切地明白宦官和外戚對於政治的禍害。他以為漢朝、唐朝的禍亂都是宦官作的孽。這種人在宮廷裏是少不了的，隻能做奴隸使喚，灑掃奔走，人數不可過多，也不可用作耳目心腹；做耳目，耳目壞，做心腹，心腹病。對付的辦法，要使之守法，守法自然不會做壞事；不要讓他們有功勞，一有功勞就難於管束了。立下規矩，凡是內臣都不許讀書識字。又鑄鐵牌立在宮門，上麵刻著：“內臣不得幹預政事，犯者斬。”又規定內臣不許兼外朝的文武官銜，不許穿外朝官員的服裝；做內廷官不能過四品，每月領一石米，穿衣吃飯官家管。並且，外朝各衙門不許和內官監有公文往來。這幾條規定著著針對著曆史上所曾發生的弊端，使內侍名副其實地做官廷的仆役。[90]對外戚幹政的對策，是不許後妃幹政，洪武元年三月即命儒臣修《女誡》，纂集古代賢德婦女和後妃的故事，刊刻成書，來教育官人，要她們學樣。又立下規程，皇後隻能管宮中嬪婦的事，宮門之外不得幹預。宮人不許和外間通信，犯者處死，以斷絕外朝和內廷的來往以至通信，使之和政治隔離。外朝臣僚命婦按例於每月初一、十五朝見皇後，其他時間，沒有特殊緣由，不許進宮。皇帝不接見外朝命婦，皇族婚姻選配良家子女，有私進女口的不許接受。元璋的母族和妻族都絕後，沒有外家，後代帝王也都遵守祖訓，後妃必選自民家。外戚隻是高爵厚祿，做大地主，住大房子，絕對不許與聞政事。[91]在洪武一朝三十多年中，內臣小心守法，宮廷和外朝隔絕，和前代相比，算是家法最嚴的了。

其次，元代以吏治國，法令極煩冗，檔案堆成山，吏就從中舞弊，無法根究。而且，正因為公文條例過於瑣細，不費一兩年工夫，無從通曉，辦公文、辦公事成為專門技術，掌印正官弄不清楚，隻好由吏做主張，結果治國治民的都是吏，不是官。小吏們唯利是圖，毫不顧及全盤局麵，政治（其實是吏治）自然愈鬧愈壞。遠在吳元年，朱元璋便已注意到法令和吏治的關係，指令台省官立法要簡要嚴，選用深通法律的學者編定律令。經過縝密的商定，去煩減重，花了三十年工夫，更改刪定了四五次，編成《大明律》，條例簡於唐律，精神嚴於宋律，是中國法律史上極重要的一部法典。又為簡化公文起見，於洪武十二年立案牘減煩式頒示各衙門，使公文明白好懂，文吏無法舞弊弄權。從此吏員在政治上被斥為雜流，不能做官。官和吏完全分開，官主行政，吏主事務，和元代的情形完全不同了。[92]

和上述相關的是文章的格式。唐宋以來的政府文字，從上而下的製誥，從下達上的表奏，照習慣是駢驪四六文。盡管有多少人主張複古，提倡改革，所謂古文運動，在民間是成功了，政府卻仍然用老套頭。同一時代用的是兩種文字，廟堂是駢偶文，民間是古文。朱元璋很不以為然，以為古人做文章，講道理，說世務，經典上的話，都明白好懂，像諸葛亮的《出師表》，又何嚐雕琢、立意寫文章？可是有感情，有血有肉，到如今讀了還使人感動，懷想他的忠義。近來的文士，文字雖然艱深，用意卻很淺近，即使寫得和司馬相如、揚雄一樣好，別人不懂，又中什麽用？以此他要秘書——翰林做文字，隻要說明白道理，講得通世務就行，不許用浮辭藻飾。[93]到洪武六年，又下令禁止對偶四六文辭，選唐柳宗元《代柳公綽謝表》和韓愈《賀雨表》作為箋表法式。[94]這一改革不但使政府文字簡單、明白，把廟堂和民間打通，現代人寫現代文，就文學的影響也可以說很大，韓愈、柳宗元以後，朱元璋是提倡古文最有成績的一個人。他自己所做的文章，寫得不好，有時不通順，倒容易懂。信劄多用口語，比文章好得多，想來是受蒙古白話聖旨的影響，也許是沒有念過什麽書，中舊式文體的毒比較輕的緣故吧。

唐宋兩代還有一樣壞風氣，朝廷任官令發表以後，被任用的官照例要辭官，上辭官表，一辭再辭甚至辭讓到六七次，皇帝也照例拒絕，下詔敦勸，一勸再勸甚至六七次勸，到這人上任上謝表才算罷休。辭的不是真辭，勸的也不是真勸，大家肚子裏明白，是在玩文字的把戲，誤時誤事，白費紙墨。朱元璋認為這種做作太無聊，也把它廢止了。