3.為明朝製定長治久安的政策

土地問題一直讓曆代帝王十分頭疼。從早期實施土地私有化之後，人們開始能自由地買賣土地，同時土地的兼並也開始流行起來。如此一來，就造成了貧富之間的嚴重差距，形成“富者田連阡陌，貧者無立錐之地”的情形。

對於這種狀況，張居正認為土地的兼並不但集中了土地，還帶來了賦稅方麵的弊端，這些問題都是國匱民窮的根源。

一些官僚地主大量地兼並土地，並且購買土地，最後獲得了豐厚的收益，然而他們卻並不願意繳納賦稅，於是就想方設法地逃避賦稅。這樣就出現了地主將承擔賦稅的責任扣在了變賣土地的貧民身上。由於官僚地主可以通過錢財買通當地的衙門一起作奸犯科，所以地主擁有大量的土地卻可以不用繳納高額的土地稅，而貧民不但喪失了土地，而且還要承擔土地稅。張居正看到這些情況之後，提出了與之相應的改革——“清丈田糧”。

張居正再三斟酌後，最終決定先在福建省進行“清丈田糧”的試驗。於是，張居正便給福建省的巡撫耿定向寫信，信中表明了自己對改革的決心，建議耿定向在福建實行“清丈田糧”的改革，並告訴他這是一項十分有阻力的任務，即使遇到再大的困難，也要堅持下去。

萬曆六年（1578年）十一月，張居正上疏請皇帝下一道諭旨，通告全國正式進行土地丈量，清查之前所有的漏稅情況，並將福建省作為第一個試點實行“清丈田糧”。其具體做法是：由當地官員派人到鄉裏，對每一塊田地都要進行麵積的重新丈量，然後報告給朝廷實際的數字，並且將丈量的實際麵積與之前政府所登記的麵積進行徹底核對，一旦有虛假或者隱漏的情況要及時報告給朝廷。接下來，要根據田地麵積的大小，分成上等、中等、下等進行征收賦稅，並且一定要將從前避稅、拖稅的地主官僚清查出來。而這種方法就叫做“丈地畝，清浮糧”。

萬曆八年（1580年）九月，福建省的改革實行完畢，共清查出避稅的田地二十三萬一千五百畝。這個結果意味著清丈工作的效果十分明顯。其實，隻要將之前逃稅漏稅的田地賦稅征收上來，即使不用增加賦稅量，也可以使國庫資金充實起來。

張居正看到這種效果後，立刻將這種方法推行到其他各省，並頒布了“清丈田糧”的八條原則。原則中的前五條全部是政策性的規定：

一、清丈田糧的重點是清查稅糧是否有隱瞞逃避；

二、由各省的布政司衙門官員和各府州縣的官員完成當地的清丈工作；

三、耕地要區分官田、民田、屯田，同時也要區分上田、中田、下田，然後根據不同等級的土地製定出相應的納稅份額；

四、清丈工作完成後，要盡快恢複不同等級的土地應該上繳的稅額；

五、在清丈中，如果有主動交代曾避稅隱瞞真實麵積的人，可以赦免其罪；如果有不按事實上報，避稅漏稅者以及隱瞞賦稅的官僚地主一律嚴懲不貸。

其餘的三條原則便是針對清丈方法的規定，其中包括如何精確地計算出田地的麵積等。

在嚴厲的政治打壓下，萬曆八年（1580年）到萬曆十一年（1583年），清丈田糧的工作在各個省陸續地完成，並且效果十分明顯。

在清丈的過程中查出了很多避稅的田地。比如：浙江省衢州府西安縣，在進行清丈工作之後，發現原來征收賦稅的田地麵積遠遠小於當下丈量的田地麵積。其症結就在於很多田地持有者都隱瞞了真實的田地麵積，而經過清丈之後，官府就查出了這些田地，在田地持有者補足了缺失的額度以外還另外增加了一萬一千三百二十三畝田地。如果西安縣的賦稅總額不變，那麽新增這些田地的賦稅將會共同分擔田賦總額。顯然，這樣每畝田地就大大地減輕了納稅者的負擔。

《衢州府誌》中有估算，每畝旱地隻需要承擔原來百分之六十七的賦稅；每畝水田隻需要承擔之前百分之九十八的賦稅；每三畝水淤地隻需要承擔從前一畝的賦稅；每兩畝荒地也僅僅承擔原來一畝的賦稅。這樣就杜絕了一些人想要通過各種手段蒙混過關的現象，而且清丈完畢之後朝廷需要征稅的田地總麵積也大大地增加了，甚至比從前的田地總麵積還多出了百分之五十。

江西省在實行清丈製度以後，在之前的田地總額度外，增加了六百一十四萬五千九百五十四畝的田地，是原額度的百分之三十。

明朝在這種改革下，共盤查的土地高達七百零一萬三千九百七十六頃，比弘治時期的總田地量增加了三百萬頃。由此可以看出，清丈的政績與效果都是十分明顯的。在清丈的過程中，由於損害了一些大地主官僚的利益，所以清丈工作的阻力非常大。張居正為了提高官員們的清丈積極性，就將清丈工作作為官員政績的考核依據。由於張居正頻繁地下達公文，稱清丈工作後土地麵積隻能增加，不能有減少，這就徹底避免出現一些地方官員弄虛作假的現象。

清丈後的效果讓張居正意識到了清丈田畝的作用，因此他一再下達公文囑咐各省各地官員做好這項工作。他還曾經對山東的巡撫這樣說：“清丈事，實百年曠舉，宜及仆在位，務為一了百當。”他又對山西巡撫這樣說：“此舉實均天下大政，然積弊叢蠹之餘，非精核詳審，未能妥當。諸公宜及仆在位，做個一了百當，不宜草草速完也。”從這些話中，我們都看出張居正知道清丈田畝是十分困難的一件事，但也能看出張居正對這場改革的重視以及決心。