第三編 創新與發展_關於生態文明公眾參與製度的思考

關於生態文明公眾參與製度的思考

鄧翠華

生態文明建設是一項涉及經濟、政治、文化和社會方方麵麵艱巨而複雜的係統工程，需要全社會包括政府、企業和公眾的廣泛參與。其中，公眾是生態文明建設的重要力量。隨著我國生態環境問題的日益嚴峻，生態文明建設理論的提出和在實踐中的大力推進，公眾生態意識逐步覺醒，參與熱情日益高漲，在生態文明建設中發揮了重要的作用。與此同時，因生態環境問題而引發的群體性事件也成為影響社會穩定的突出問題。如何將公眾參與的熱情和行為納入製度化的軌道？怎樣才能保障公眾有效地參與，更好地發揮公眾在生態文明建設中的作用？黨的十八大提出“加強生態文明製度建設”的戰略任務，強調保護生態環境必須依靠製度，為我們指明了生態文明建設的方向和路徑，也為公眾如何參與生態文明建設指明了方向，即需建立健全生態文明公眾參與製度。

一、建立健全生態文明公眾參與製度的必要性

生態文明公眾參與有廣義和狹義之分。廣義的生態文明公眾參與主要體現在公眾自身環境友善行為和參與環境保護的宣傳教育等方麵。生態文明起源於解決日益嚴峻的生態環境問題的需要。生態環境是公共資源，關係到每一個人的切身利益，是一個需要所有人共同參與的公共事務，必須調動公眾的積極性和創造性。生態環境問題的產生與公眾的生活方式、消費方式相關，每一個人都應從我做起，積極參與生態文明的宣傳教育，改變非生態的生活方式和消費方式。黨的十八大在加強生態文明製度建設部分提出，“加強生態文明宣傳教育，增強全民的節約意識、環保意識、生態意識。形成合理消費的社會風尚，營造愛護生態環境的良好風氣。”應該可以從廣義的生態文明公眾參與製度角度理解。狹義的生態文明公眾參與是一種製度化的民主製度。作為製度化的公眾參與指的是公眾對那些由國家、政府承擔的與生態文明相關的公共管理事務的參與，是政府和公眾通過協商、合作、互動來解決相關公共事務的一係列規則。其實現方式主要有：聽證會、論證會、谘詢會、公示、社會公開征求意見和民意調查等。黨的十八大強調要“健全社會主義協商民主製度”, “加快推進社會主義民主政治製度化、規範化、程序化，從各層次各領域擴大公民有序政治參與，實現國家各項工作法治化”。製度化的公眾參與民主製度是社會主義協商民主製度在公眾參與生態文明建設中的具體體現。當然，也可將廣義的公眾參與納入製度化建設中，如：通過環境教育立法提高公眾的生態環境意識等等。

在生態文明建設中，我們既強調廣義的公眾參與，更強調狹義的作為製度化的公眾參與製度建設。因為生態環境問題固然同公眾的生活方式、消費方式有關，但生態環境問題產生的主因還是經濟發展方式問題，或者說是發展不當的問題。這一層麵的症結絕不是靠改變公眾個人活動的一般參與所能破解的，更重要的要體現在公眾促進和監督政府和企業轉變經濟發展方式，對立法、決策、社會治理等有參與權和監督權的製度化參與上。若沒有形成製度化的公眾參與，政府在支持公眾參與方麵往往動力不足，或在公眾參與過程中出現走形式的現象。因為公眾參與立法、決策等需要政府的積極作為和讓權。“隻有使公眾參與成為製度，才會形成倒逼政府使公眾參與從虛假走向真實，從形式返歸實質的態勢。”具體說，生態文明公眾參與製度化建設的必要性體現在如下幾方麵：

第一，調動公眾參與的積極性，改變政府唱“獨角戲”的狀況。政府作為實現和維護公共利益的主體，在生態文明建設中發揮著主導的作用。由於中國所處的發展階段所決定，中國的生態文明建設主要以自上而下的方式推進。世界上沒有哪個國家如中國政府將生態文明建設上升到國家戰略的高度，可謂高度重視。近幾年來，中國製定了一係列方針政策和具體措施，在保護生態環境方麵取得了一定的成績。如“十一五”期間，我國單位GDP能耗下降19.1%等。然而，並沒有從根本上扭轉“局部好轉，總體惡化”的局麵。原因很多，公眾的力量發揮得不夠，缺乏政府和公眾上下一致的合力是其重要原因。生態環境問題涉及麵廣，情況複雜，尤其像我國這樣一個人口眾多，幅員遼闊的國家，在生態環境問題日益嚴峻的今天，如果僅僅依靠政府單方麵唱“獨角戲”的自上而下的推進生態文明建設的模式，已經遠遠不能應對錯綜複雜的生態環境問題，必須調動和吸納公眾的力量參與決策和治理。政府的力量是有限的，公眾參與有利於彌補政府能力的不足。從世界環保實踐看，世界環保事業的最初推動力量來自於公眾，環境保護經曆了公眾廣泛參與倒逼政府治理環境的自下而上的過程。因此，必須改變政府唱“獨角戲”的狀況，製定適合公眾參與的政策法規，形成製度化的公眾參與機製，調動公眾參與生態文明建設的積極性和創造性。

第二，發揮公眾的監督作用，矯正某些地方政府失靈和市場失靈的問題。生態文明建設並不是不要發展經濟，而是要實現經濟發展與環境保護的雙贏。但一些地方政府出於政績的考慮，往往會在二者的選擇中更傾向於經濟發展，而忽視環境保護和公眾健康。解決這一問題，一方麵，要改變政績考核機製；另一方麵，需發揮公眾參與的作用。公眾是環境問題的直接受害者，對發生在他們身邊的環境問題，更有親身的感受，公眾的參與可以為政府提供更全麵考慮問題的思路。同時，公眾的參與對政府的行為給予監督，有利於政府從公共利益的角度考慮和處理問題。在現實中，接受公民委托執行公共管理事務的政府官員都是一個個具體的個體。他們作為獨立的個體，會有自己的“個人利益”或者“小集團利益”，在缺乏監督的情況下，政府官員可能以“公共利益”之名，行“個人利益”或“小集團利益”之實，也就是說，在維護“公共利益”方麵，政府也會失靈。為了使政府成為屬於整個社會的公共力量，使政府在管理生態環境這一公共資源時能做到公平、公正，就需要通過製度化的途徑接納公眾的參與，在公眾的監督下，推進政府的民主、公正行政。在環境保護方麵，還可以利用市場機製的力量，這種力量可以起到一定的激勵作用，引導人們尤其是企業行為的改變。但市場是以追逐利潤最大化為目標，在利潤最大化麵前，市場也會失靈。在

政府和市場之外，有一種平衡力量，就是公眾參與形成的民間力量。

第三，將公眾參與納入製度化軌道，以解決公眾參與願望增強與製度提供空間較小的矛盾。隨著民主進程推進，公眾參與要求越來越高，尤其在環境問題日益突出、公民維權意識日益增強的社會環境敏感期，要避免公眾非理性情緒之下的極端行為，需要從製度層麵尋求解決方案。但目前我國製度提供公眾參與的空間仍然較小。從網絡反腐的井噴式現象就可見一斑。從某種意義上說明公眾參與的其他渠道不暢、或者受阻，甚至或許早已缺失。若製度提供的空間不足，公眾的參與願望得不到滿足，往往會以較為激烈的群體性事件表現出來。近幾年來，我國環境群體性事件呈上升趨勢。群體性事件若處理不好，往往容易引發社會的不穩定。因為，“公眾參與得不到滿足的需求會變成外部抗爭和反對政府的力量”。因此，必須為公眾參與提供製度化的足夠空間，使公眾參與在製度的框架內有步驟、有秩序地逐步推進。

二、建立健全生態文明公眾參與製度的主體條件

生態文明公眾參與製度能否真正建立和完善與公眾參與的主體條件密切相關。作為主體的公眾是否有積極參與的意識、較高的參與能力、具備參與的公共精神等關係到參與的實效性。近年來，我國公眾參與生態文明的積極性有了很大的提高，但參與的總體水平不高，作為製度化的公眾參與更為薄弱。從主體條件看，主要表現在：一是對公眾參與的必要性認識不足；二是公眾參與的能力較低；三是公眾參與的公共精神不足。解決這些問題，要從政府和公眾兩方麵入手。公眾參與不僅僅是公眾的事，而是如何處理好政府和公眾之間的關係。因為所謂公眾參與是指公眾對那些由國家、政府承擔的公共管理事務的參與。在公眾參與過程中，政府雖處於主導地位，但應認識到政府與公眾都是主體，需形成雙方互動、協商、共同努力的參與模式。

（一）理念的轉變

公眾參與的前提是政府和公眾就參與達成共識性的認識。在傳統的管理模式下，政府僅將公眾看做管理的對象，公眾則處於被動的地位。建立生態文明公眾參與製度，政府和公眾都需要轉換理念。對政府來說，要堅持“以人為本，執政為民”的理念，承認公眾也是生態文明建設的主體，而不僅僅是被管理的對象。要認識到解決生態環境問題不僅僅是政府的事，同時也是每一個利益相關者的公眾擁有的權利。從思想上真正認識公眾參與的必要性，從政策製度和行動上鼓勵和支持公眾的參與。對公眾來說，一是要實現從屈從被動的臣民意識到積極參與公共事務的公民意識轉變。臣民的本性是“奴性”，缺乏獨立的人格和意誌，相對國家而言，臣民隻有義務沒有權利，因而不可能真正參與國家事務。公民是具有獨立人格和意誌的人。公民認為自己不僅是被管理的對象，也是管理者、自治者，是自己命運的主宰者，為此，必須參加公共事務的討論、協商和決定。隻有具有公民意識的獨立人格的人，才會積極參與公共事務。因此，必須大力加強公民意識教育，推動公民社會的形成。二是要樹立生態意識和環境意識。人是在意誌的指導下行動，若缺乏生態意識和環境意識，也就不會自覺地參與生態文明建設。因此，必須加強生態文明宣傳教育。要促進生態環境教育立法。從教育的形式上看，形成從小學到中學、大學及社會公眾教育的有機係統教育模式。在學校、社區開展豐富多彩的生態文明建設主題實踐活動等等。

（二）參與能力的提高

公眾參與要取得實效，要使政府和公眾對公眾參與都有熱情和動力，需提高公眾參與的能力。如果公眾的參與能力較弱，就會妨礙參與的效果，從而影響政府和公眾的積極性。公眾參與能力的提高是一個公眾在掌握相關知識的基礎上，通過參與將這些知識轉化為能力和素質的過程。對公眾來說，必須具備一定的專業知識、法律知識，需對相關政策、信息有充分的了解和把握等等。否則，公眾在參與過程中就無法做出正確的判斷並參與決策，也就影響了公眾參與的實效。因此，公眾要加強生態文明相關專業知識的學習，並在參與過程中提高參與的水平和能力。當然，生態文明涉及方方麵麵的知識，不可能要求公眾掌握所有相關知識，這就需要政府及時地公布信息，並通過第三方的專家對信息進行解讀。公眾參與能力的提高與參與效能相關。政府要積極引導、支持公眾參與。若公眾認為自己的參與得到政府的重視，並能對政府的決策起到一定的作用，就會提高公眾參與的積極性和參與熱情，從而注重提高自身的參與能力。同時，政府也有一個提高引導公眾參與，提高與公眾協商、合作的能力問題。

（三）公共精神的培育

公共精神的培育主要依靠參與等方式得以形成。公眾參與需要公共精神，公共精神又需要在公共參與中才得以生成，二者是相互作用、互為前提的關係。我們不能等到公眾具有公共精神才提倡公眾參與，而是在公眾參與的過程中促進公共精神的形成，同時為公眾參與提供精神支柱。在公共參與的過程中， 公眾寄托了情感，付出了心血，得到了尊重，公共精神也得以培育。比如，在生態文明相關事務決策中學會了協商民主的精髓；在社會組織的發展中體會到公共生活的價值。長此下去，公民就會像關心自己的事情一樣關心公共事務。唯有如此，公共精神才可以獲得持久的生長力量。公共精神與政治權利的行使分不開。為此，政府要著力完善製度安排，暢通參與渠道，保障公民基本政治權利，進一步推動公眾參與。對公眾來說，要培養參與的公共精神，不僅站在自身利益的角度參與生態文明建設，也要站在公共利益的視角參與。若僅從自身利益的角度考慮問題，就會對公共事務漠不關心，也就沒有真正的公眾參與。“近年來，一批具有“公共責任”的公民開始湧現。他們不再單純以解決與自身利益直接相關的環境問題為首要目標，而是開始關注更大範圍的環境問題。比如，在溫室氣體減排、應對氣候變化方麵，中國公眾和環保NGO不僅積極倡導和實踐，也開始在世界舞台上展示自己。”這一變化對我國生態文明公眾參與製度的建立和完善將產生積極的影響。

三、建立健全生態文明公眾參與製度的製度保障

生態文明公眾參與製度的建立和完善，除了需具備一定的主體條件，還必

須有製度的保障。在這方麵我國還存在許多問題，如，缺少參與的製度平台，公眾參與借以實現的非政府社會組織不夠健全，缺乏有效的反饋機製和責任追究機製導致政府不重視公眾參與、公眾參與的積極性受到打擊等等。製度的不健全是生態文明公眾參與水平較低的重要原因。對政府來說，推動和實施公眾參與製度的動力，除了政府自身的覺悟外，還需製度的保障和約束，對公眾來說，如果沒有製度的保障，公眾就會缺乏參與的真正權利和參與的熱情。建立生態文明公眾參與製度，核心是對公眾參與權利的法律製度保障。當前，應從如下幾方麵努力。

確立公眾的環境權，為公眾參與權的實現提供法律依據和製度保障。環境權是公民的一項基本人權，也是生態文明公眾參與製度的法律依據與實現保障。環境權中既有實體性的權利，如享有良好環境的權利、使用環境的權利 ，也有程序性的權利，如知情權、參與權、救濟權。強調其中的任何一方麵都是不全麵的。公眾參與權是環境權的重要內容。確立環境權的目的是保護生態環境，使人們擁有享受良好環境的權利。但這一實體性的權利往往要通過程序性的權利得以體現。也就是說，公眾往往通過知情權、參與權、救濟權等程序性權利達到逐步實現享有良好環境權的目的。同時，環境權的確立尤其是入憲，可以為公眾參與權的實現提供重要的法律依據和製度保障。公眾參與權的真正擁有，除了依賴公眾的積極爭取和參與能力的提高外，更依賴於國家通過立法、執法等途徑提供製度保障。目前，我國雖然通過立法明確規定了公眾環境保護的參與權，如《環境保護法》、《環境影響評價公眾參與暫行辦法》《中華人民共和國政府信息公開條例》等都做了一些原則性的規定。但這些規定比較模糊，剛性不強，缺乏相關問責製的約束。因此，需將環境權寫入憲法，同時完善相關單行法。2013年在全國政協十二屆一次會議上，多名政協委員聯名遞交《關於生態文明和環境權入憲的提案》。認為，環境權入憲能夠提高環境權的權利位階，加快環境權從應有權利向法定權利、實有權利的轉變過程；在憲法中確立環境權，同時在單行法上把環境權進一步展開和細化，有利於促進生態環境保護與治理方式轉變，使公民正當環境權益得到維護，環境訴求能夠通過合法途徑得到主張，促進社會和諧穩定。

建立公眾參與機製，為公眾參與提供製度平台。生態文明公眾參與製度需通過具體可操作的運行機製來實現，否則將流於形式。這些機製主要包括：一是信息公開機製。信息公開機製是保障公眾參與製度有效性的必要條件。信息公開不僅包括政府部門，而且包括企業關於對環境影響的信息公開。環境信息公開，有利於公眾準確掌握目前生態環境現狀、汙染源和政府管理措施與成效，形成政府、企業與公眾的良性互動，並給政府、企業施加公眾輿論壓力，能讓汙染企業在市場上遭到懲罰，讓負責任的企業獲得發展。目前，“在環境管理方麵，環境信息公開被稱為繼命令與控製監管，以及基於市場的環境監管這兩種傳統方式之後的‘第三次浪潮’。”可見信息公開的重要性。二是公眾參與的反饋機製。由於政府的不作為，不理會公眾的建議建言，往往會在很大程度上挫傷公眾參與的積極性，不利於公眾參與機製的有效運行。因而，對公眾參與應建立相應的機製及時反饋。三是公眾參與的責任追究機製。公眾參與製度能否落到實處，很大程度上依賴於有無嚴格的責任追究製度。若公眾的參與權未得到實現，應追究相應機構或責任人員的責任，承擔行政不作為的責任等。這樣才能調動公眾參與的積極性。四是環境公益訴訟機製。環境公益訴訟機製是公眾環境權益的保障，也是公眾參與有效性的保障。加強環境公益訴訟機製建設，應使環境公益訴訟原告多元化，同時要減輕公眾因訴訟而承擔的費用等。2011年10月19日，雲南曲靖中院受理了“自然之友”等組織就鉻渣汙染事件提起的公益訴訟，過程雖然很艱難，但草根NGO獲得環境公益訴訟的原告資格，具有環境公益訴訟“裏程碑”式的意義，對促進公益訴訟製度的建設起到了積極的作用。

建立和健全非政府社會組織，為公眾參與提供組織保障。公眾具有分散性的特點，相對於政府和其他組織來說，個人力量單薄。因此，“在現代社會，公眾參與的實現方式是通過一定的組織形式得以進行的”。但由於中國社會的倫理性質，家國同構，並以曆史的慣性延續至今，造成在個人、社會與國家三者關係上，社會“關係”吞沒個人，國家吞沒社會“組織”的現象。因而，長期以來，在社會管理方麵，我們重視發揮黨和政府的作用，卻忽視了社會組織的作用，這是製約公眾參與的重要因素。目前，這種狀況得到一定程度的改變。2011年1月11日，環境保護部出台《關於培育引導環保社會組織有序發展的指導意見》，強調要扶持環保社會組織健康、有序發展，發揮環保社會組織在環境保護事業中的作用。截至2008年，中國環保民間組織總量已達3500餘家，民間社會組織在生態文明建設中扮演著越來越重要的角色：如，成立不久的環保民間組織——“公眾與環境研究中心”製定的第一個“水汙染公益數據庫”——“中國水汙染地圖”開通使用，這一地圖在監督企業汙染治理方麵發揮了很大的作用。武漢環保民間組織“武漢綠色江城”通過大量調查，製作了《東湖排汙口地圖》，僅這一項，就解決了擱置2年的“老大難”問題，每天直接減少2700噸汙水排向東湖。

建立健全生態文明公眾參與製度，可以在一定程度上克服政府力量有限和失靈的現象，解決公眾參與願望增強與製度提供空間較小的矛盾，從而形成一股全社會共同參與生態文明建設，促進生態文明建設的強大力量。2007年廈門的PX事件，是政府與公眾互動決策的經典案例。隨著我國生態文明建設和民主進程的大力推進，生態文明公眾參與製度的理論研究和建設越來越引起人們的重視。2013年3月20日，中國環境與發展國際合作委員會促進中國綠色發展的媒體與公眾參與政策專題研究項目在北京啟動。相信經過人們的努力，生態文明公眾參與製度將越來越完善，並發揮越來越重要的作用。

（原載《毛澤東鄧小平理論研究》2013年第10期，作者係郭湛教授2005級訪問學者，福建師範大學教師）

（本章完）