食品安全監管的改革阻力與出路_二、發達國家的經驗總結

二、發達國家的經驗總結

食品安全是個無國界的話題，受到世界各國的高度關注。目前，從世界範圍看，發達國家的食品安全保障體係和監管機製相對成熟，不僅可以力保國民享受優質安全的食品，食品企業也因此具有國際市場競爭力。

當前發達國家的食品安全監管體製主要有三種類型：第一種是單一監管體製，即中央政府新建立或將原有分散的食品安全管理職能整合到一個專門的、獨立的監管機構，以德國等歐盟國家為代表。第二種是綜合監管體製，即由政府現有的某個部門負責食品監管，並協調其他部門對食品安全工作進行監管，加拿大是這種模式的代表。第三種是多元監管體製，即由兩個或兩個以上的政府部門共同負責，通過較為明確的管理主體分工來實現對食品安全的全過程監管，美國和日本是多元監管體製的典型。

盡管各個國家的食品監管體製在法規設立、管理方式、監控機製等方麵都存在差異，但是有以下幾個共同點：

（一）監管集中

無論是單一監管體製、綜合監管體製，還是多元監管體製，一個共同的特點是將食品安全監管集中到一個或幾個部門，並加大部門間的協調力度，以提高食品安全監管的效率。德國於2001年將原食品、農業和林業部改組為消費者保護、食品和農業部，接管了衛生部的消費者保護和經濟技術部的消費者政策製定職能，對全國的食品安全統一監管。丹麥通過持續改革，將原來擔負食品安全管理職能的農業部、漁業部、食品部合並為食品和農業漁業部，形成了全國範圍內食品安全的統一管理機構。1998年，美國政府成立了“總統食品安全管理委員會”來協調食品安全工作。該委員會的成員由農業部、商業部、衛生部、管理與預算辦公室、環境保護局、科學與技術政策辦公室等有關職能部門的負責人組成。委員會主席由農業部部長、衛生部部長、科學與技術政策辦公室主任共同擔任，形成監督食品安全的“三駕馬車”。美國政府食品安全管理的特點是職能互不交叉，一個部門負責一個或數個產品的全部安全工作，在總統食品安全管理委員會的統一協調下，實現對食品安全的一體化管理。

（二）法律健全，執法規範

健全的法律體係是食品安全的根本保障，也是監管順利推行的基礎。發達國家大多建立了涵蓋所有食品類別和食品鏈各環節的法律體係，為製定監管政策、檢測標準以及質量認證等工作提供了可靠的依據。

為保證食品質量安全監管免受地方和部門經

濟利益的影響或幹擾，美國法律規定聯邦所有食品質量安全監管機構都不具有促進貿易的職能，並在執法中須遵循以下幾項原則：一是隻有安全衛生的食品才可以在市場上銷售；二是食品質量安全方麵的協調決策應建立在科學的基礎上；三是政府有強製責任；四是要求食品生產者、銷售商及其他人遵守相關法律；五是協調過程對公眾是透明的並且是可以參與的。

發達國家的法律較為細化，操作性較強，執法主體分工明確，權責分明，且有一套協調配套的製度，各級職能部門按照法律規定和各自的職責範圍行使管理權限，各司其職。在加拿大，食品上隻要標有“已經政府檢驗”的字樣，消費者就可以放心購買，因為加拿大在食品衛生監控方麵，檢疫部門從不馬虎。政府的作用是製定合適的標準，監督企業按照這些標準和食品安全法規進行食品生產，並在必要時采取製裁措施。違法者不僅要承擔對於受害者的民事賠償責任，而且還要受到行政乃至刑事製裁。

（三）完善的食品追溯機製

從20世紀90年代開始，歐盟、美國和日本等發達國家都開展食品信息追溯工作，通過建立食品信息可追溯製度來推進食品監管。食品信息可追溯製度是指對食品從生產到銷售的全過程都建有檔案，記錄生產等各環節的公共追溯要素，如產地、生產者、化肥及農藥使用等詳細信息，從而實現全麵、科學地監控食品移動全過程。一旦發現異常，可根據溯源信息追溯到源頭，快速及時采取防範措施。歐盟明確規定，凡是在歐盟國家銷售的食品必須具備可追溯功能，否則不允許上市銷售，不具備可追溯性的食品禁止進口。例如，歐盟規定牲畜飼養者必須記錄包括飼料的種類及來源、牲畜患病情況、使用獸藥的種類及來源等信息並妥善保存。屠宰加工場收購活體牲畜時，養殖方必須提供上述信息的記錄。屠宰後被分割的牲畜肉塊，也必須有強製性的標識，包括可追溯號、出生地、屠宰場批號、分割廠批號等內容，通過這些信息，可以追蹤每塊畜禽肉的來源。此外，歐盟還建立了轉基因食品的詳細信息，這些信息必須通過商業鏈傳達，保留時間不得少於5年，以此確保轉基因食品的可追溯性。

（四）以風險分析為基礎

美國在《總統食品安全計劃》中強調風險評估在實現食品安全目標過程中的重要性。該計劃號召對食品安全負有風險管理責任的所有聯邦政府機構成立“機構間風險評估協會”，該協會通過鼓勵研究開發預測性模型和其他工具，促進微生物風險評估工作的進展。管理機構還在

實施各種風險管理對策方麵取得了進展，如推行“危害分析和關鍵控製點”（HACCP）作為新的風險管理工具，認清可能發生的風險，從而采取有效的防範措施。歐盟食品安全管理局成立以後，進一步加強了食品安全風險管理工作。它的一項重要職能就是根據理事會、成員國的要求，對食品安全問題分析研究，提供獨立的科學建議，作為風險管理決策的依據。

（五）鼓勵輿論監督和社會組織參與

總體上看，發達國家的食品安全管理體製是政府監管、消費者維權、行業自律、社會監督相結合的“四位一體”合作模式。首先，發達國家的民間消費者協會組織活躍，有許多專由消費者自發成立、自願加入、自我管理的互助維權組織。這類消費者組織通常設有公眾利益、追究企業責任等專門的委員會或谘詢機構，為消費者提供幫助；通過收集相關消費信息情報、開展消費生活調查研究、對侵權後的消費者予以維權支持和訴訟救濟等，維護消費者權益。2006年6月，美國一個名為“公眾利益科學中心”的團體，起訴肯德基使用反式脂肪含量高的烹調油，促使反式脂肪成為媒體關注的熱點，引來監管機構介入。肯德基很快宣布停止使用反式脂肪。其次，公共傳媒的監督形成了強大力量。在發達國家，企業違法違規的風險，不僅來自政府的處分和法律製裁，也來自媒體和社會監督的強大壓力。

（六）支持食品安全科技研究

隨著新資源、新材料、新技術在食品生產加工中的廣泛應用以及更多環境汙染物的出現，食品危害因素越來越複雜，風險越來越大，為食品安全監管工作帶來巨大挑戰。充分利用專家力量，讓專家參與食品安全監管工作，已成為各國共識。比如，美國政府一方麵在管理機構內部組織優秀科學家加強前沿問題的研究，另一方麵積極利用政府部門以外的專家資源，通過技術谘詢、合作研究等各種形式，使之為食品安全管理工作服務。同時與FAO、WHO等國際組織保持密切聯係，分享最新的科學進展成果。政府還充分利用檢驗機構的專業力量進行食品安全分析。美國的食品檢驗機構中有大批食品工藝、微生物、營養、衛生等方麵的專家，在政府的統一組織下，利用他們的專業知識，係統開展了食品安全狀況調查、收集並分析樣品、監控進口產品、消費者研究等工作。向消費者提供安全知識培訓，也是食品安全專家參與食品安全監管工作的一個重要途徑。美國農業部的消費者熱線每年要答複大量消費者關於食品安全知識、風險防護、營養搭配等方麵的谘詢。

（本章完）