食品安全監管的改革阻力與出路_三、監管體製改革的阻力何在？

三、監管體製改革的阻力何在？

食品安全問題是轉型期諸多社會問題的一個，不能簡單看作某一行業內部的問題，而是中國社會係統問題的縮影。

事實上，無論是監管體製設置，食品安全法典、標準，還是風險檢測技術，都能從發達國家和地區的經驗中找到借鑒。況且，我國的食品安全並非無法可依，2009年開始實行的《食品安全法》已經強調了從農田到餐桌的一體化動態監管。但是，即便中央政府已經采取了一係列監管機製改進措施，食品安全問題卻屢禁不止。不得不反思是什麽深層的原因牽製了食品安全監管製度的有效運行。

（一）道德滑坡

觀察近年來的食品安全事故可以發現一個共同點，即行業內部“集體沉默”。比如，三鹿乳業三聚氰胺事件曝光之時，網上傳言三聚氰胺在乳製品企業內部，早就是個公開的秘密，區別隻在於到底是往奶粉中摻雜三聚氰胺，還是在三聚氰胺中添加奶粉。更有乳製品企業坦言，整個行業都這麽做，自己若不做，成本上就要高出很多，在市場上自然無法同其他同行競爭。之後的毒膠囊事件，亦是如此，涉及到的藥品企業既有“修正”一類的大廠，也有其他小廠，其在藥品行業內的覆蓋範圍可見一斑。但是，對“三聚氰胺”、“毒膠囊”這些行業內公開的秘密，產業鏈上下遊企業雖然一清二楚，卻無人舉報，若不是媒體揭發，不知道這些秘密還會隱藏多久，也不知道還有多少沒有被揭發的業內秘密。

整個行業為何“集體沉默”？答案無非是利益使然。作為利益共同體，企業即使明白行為違法或者不道德，也缺乏舉報動力，迫於行業內部的競爭壓力，於是同流合汙，喪失了道德底線，一心一意謀求經濟效益。

食品安全問題所暴露的道德缺失，向全社會發出了預警信號。事實上，這種唯利是圖的心態不僅存在於食品行業，而且彌漫於各行各業。比如，房屋橋梁偷工減料，汽車輪胎用返煉膠作原料，兒童玩具用廢棄塑料製作，棉被褥子用爛棉花填充……整個社會的誠信環境惡劣，道德土壤貧瘠，投機主義盛行，這已經成為當下不容忽視的大問題。究其原因，是社會給予了這些道德淪喪行為太

多的“寬容”：一方麵，消費者維權無力，不懂維權或者渠道不通，側麵助長了企業的違法投機行為；另一方麵，治亂未用重典，法律威懾力不夠；另外，監管部門出於各種目的“睜一隻眼閉一隻眼”，給違法行為打開一路綠燈。正是這些“寬容”，鼓勵了違法行為變本加厲、鋪天蓋地，逐漸成為一種惡劣的社會風氣。

（二）尋租泛濫

中央政府自2009年采取的一係列措施從理論上是可以改善食品安全狀況的，但是此後的食品安全事故並未因此減少，一個重要原因是中央的政策到了地方就變了身，以至於真正起作用的是地方自己的“遊戲規則”。當一個造假企業剛剛興起時，由於規模小、不起眼、隱蔽性強，監管部門往往不予重視，等造假企業形成一定規模，甚至成為當地一個產業後，一些地方的監管部門又將該企業當作“GDP功臣”和“納稅大戶”來加以扶持，而當造假企業成為當地的支柱產業後，權力與資本又會勾結起來，出現權力尋租進一步升級，資本綁架政治的現象。比如河南瘦肉精案，背後就有26位監管人員瀆職。

究其原因，首先是幹部績效考核製度不完善。因為缺乏有效的績效考核機製，政府在“經濟理性”和“政治理性”的雙重支配下，會為了追逐地方、部門以及個人利益而出現權力異化和尋租，導致政府監管的價值違背初始目標，甚至出現監管者與被監管者的“合謀”。

問責機製不完善是原因之二。當前對食品安全監管的問責主要集中在一些明顯違法的行為上，對於“懶政”、不作為等未被確定為違法的行為則很少涉及。於是，一些地方政府監管部門可能會抱著僥幸心理，玩忽職守，對存在食品安全隱患的企業“睜一隻眼閉一隻眼”。

（三）法治步履維艱

從根本上說，食品安全問題可以反映出我國當前步履維艱的法治現狀。

中國當下的現實是：法律並非至高無上。種種潛規則的盛行，地方保護主義、部門本位主義暢通無阻，人情意識、圈子意識和宗族觀念根深蒂固，執政者“以言代法，言出法隨”、“權大於法”的現象在實際生活中依然存在。以致在一般民眾看來，打官司就是打關係、講

人情。“人情重於法律”使得法律的普遍性和平等原則遭到踐踏，甚至會導致司法腐敗。無法實施的法律比沒有法律更很怕。

法律的權威無法得到保障時，消費者司法救濟的途徑便走不通。當食品安全事故發生時，受害人或是維權意識薄弱，或是對法治的信心不足，不一定通過訴訟方式解決。即便采取了訴訟方式維權，但由於司法公正性問題，受害人不一定能勝訴。而即便勝訴，由於法律執行力不夠，也不一定能有效執行。如此，企業的違法成本便會大打折扣。

（四）“特供”蔓延

在食品安全不斷惡化的背景下，一些政府機關開辟農產品“特供”渠道，建立綠色農產品基地，高標準保障其部門和單位內部供應。特供食品的存在，將食品生產流通鏈區隔成兩部分，一種是特殊人群享用的安全係數極高的特供食品，另一種則是普通民眾被迫麵對的充滿各類化學元素的有毒食品。

特供食品的蔓延，使特供食品階層得到有效保護，這也是政府部門，尤其是對食品安全負有監管責任的部門對於食品安全事件反應遲鈍、執法不嚴的原因所在，沒有受到有毒食品的威脅，又怎可能急迫得起來。監管者選擇了先確保自己的食品安全，權力部門這樣做，這就說明，不管監管者自己是否明確意識到頭腦裏的特權思想，社會依然客觀存在特權和等級現象。一個社會，要完全杜絕特權和等級是不可能的，總會基於各種條件產生特權和等級，這並不可怕，可怕的是人們競相去效仿，建立自己的特權圈子，而社會並不去阻止。現在中國的問題恰恰是，“特供”食品並不隻是媒體曝光的一些案例，而是大麵積存在，幾乎各級政府都有自己的特供農場和蔬菜養殖基地與渠道，從商家喜歡為某種產品打上“特供”來看，社會也普遍存在著“特供”心理需求，這又進一步反證了目前的食品安全的確堪憂。

事實上，“特供”食品隻是當下中國權力特供體係的一個品種，除此之外，醫療保健、子女教育，休閑旅遊，甚至連空姐和飛行員都可以是特供的。特供係統雖然穩定了幹部隊伍，但對社會發展毫無貢獻，相反，會逐漸加重民眾的“仇官心態”，引發官民衝突，不利於社會穩定。

（本章完）