食品安全監管的改革阻力與出路_一、食品安全監管的主要問題

食品安全監管的改革阻力與出路

田李蓓

在過去十年裏，圍繞建立科學、統一、權威、高效的食品安全監管體製，中央政府進行了積極的探索和實踐：2004年，為理順監管體製、落實監管責任，國務院確立實行以一個環節由一個部門監管為原則，分段監管為主、品種監管為輔的食品安全監管體製。2009年《食品安全法》確立了分工負責與統一協調相結合的食品安全監管體製。2010年國務院設立食品安全委員會，作為國務院食品安全工作的高層次議事協調機構。2013年將食品安全辦的職責、食品藥品監管局的職責、質檢總局的生產環節食品安全監督管理職責、工商總局的流通環節食品安全監督管理職責整合，組建國家食品藥品監督管理總局，對生產、流通、消費環節的食品安全和藥品的安全性、有效性實施統一監督管理。然而，一係列改進措施仍然無法根除食品安全事故。那麽，食品安全監管的問題出在哪裏？

一、食品安全監管的主要問題

（一）分段監管體製效率不高

在組建國家食品藥品監督管理總局之前，國務院食品安全委員會有20多個部門，其中，負責食品安全監管的主要部門有：負責食用農產品監管的農業部門，負責食品生產監管的質監部門，負責食品流通監管的工商部門，負責餐飲服務的食品藥品監管部門，此外還有負責食品安全風險監測、評估與標準建設的衛生部門，負責食品行業發展的工信和商務部門等。

從表麵看，這種“各管一塊、統一協調”的分段監管體製完成了從原料到加工再到流通與銷售各個環節的監管工作，似乎可以發揮多部門力量，強化多重協同保障，但由於政出多門，多頭管理，在現實中則容易出現重複執法，或責任推卸致使監管真空的情形。“七八個部門管不好一頭豬，十多個部門管不了一桌菜”，這是輿論對食品安全分段監管的弊病做出的形象比喻。

此外，從中央編辦的批複來看，負責食品安全綜合協調的部門、人數與負責食品安全監管的部門、人數大體相同。協調工作占據了監管工作的大部分時間和精力。這種狀況將導致監管部門難以有足夠的精力去抓好各項製度的有效落實。

也正是基於以上的狀況，2013年《國務院機構改革和職能轉變方案》提出組建國家食品藥品監督管理總局，從而終結了我國食品安全分段監管製度。

（二）監管規則不完善

食品安全監管規則主要包括與食品安全相關的法律法規，以及食品安全標準。

雖然《食品安全法》的實施標誌著我國食品生產經營和監督管理已有法可依，但在實施過程中仍出現了一些問題。無論是法條細節還是懲罰力度，《食品安全法》都有改進空間。

1．法條設置方麵：《食品安全法》在某些領域過於原則、粗放，缺乏可操作性，跟不上食品行業發展的新趨勢，急需進一步細化、更新。比如，對於食品的生產加工環節與流通環節界定不夠清晰。隨著食品行業自身的發展，逐漸出現了自製零售、前店後廠、現做現賣等新名詞，一個餐飲企業往往跨了很多環節。比方現在很多餐飲企業采用的是中央廚房集體製餐配送的方式，像麥當勞這類的連鎖快餐，基本都是在中央廚房加工好初級產品，再運到各銷售點，簡單地再次加工後，即可出售。這種中央廚房形式，既有餐飲企業的部分特征，也有食品生產企業的某些特征，到底該劃入哪個環節監管？《食品安全法》沒有解答諸如此類的疑問，由於沒有界定生產領域、流通領域和餐飲服務的含義，具體實施中就容易造成部門之間的職責分配不清、管理出現漏洞，而出了問題又難以問責。《食品安全法》應該隨著食品行業的發展即時補充更新，以防出現監管漏洞。

2．懲罰力度方麵：近年來，

食品違法犯罪行為猖獗，其中重要的原因之一就是對利益的渴求超過了對法律的敬畏，根本原因是法律責任仍然過輕，以罰代刑、以罰代管不足以形成強有力的約束。2010年最高法、最高檢、公安部、司法部出台了《關於嚴懲危害食品安全犯罪活動的通知》，明確了對涉嫌食品安全犯罪活動的立案、偵破、起訴、審判等環節的要求。2011年《刑法修正案（八）》對食品安全犯罪的定罪量刑做出了嚴判直至死刑的新規定。2011年5月，最高人民法院再次通知，要求各級人民法院進一步加大力度，依法嚴懲食品安全及相關職務犯罪。通知指出，對導致人死亡或者有其他特別嚴重情節，罪當判處死刑的，要堅決依法判處死刑。可見，嚴懲重處正在成為食品安全治理的常態。但總體上看，食品安全違法犯罪的處罰力度還是偏輕。在實際執法中，由於地方保護主義、行政執法與刑事司法銜接等問題，有些案件往往是以罰款或者沒收財產等形式結案。由於違法成本過低，法律的震懾作用無法得到充分發揮，一些違法犯罪分子存在僥幸心理，明知故犯，鋌而走險。因此，保障食品安全，必須重典治亂，加大刑事處罰力度，提升法律的威懾力。

食品安全標準方麵的問題主要集中在滯後和不統一兩個方麵。

1．標準滯後：目前標準總體上標齡較長，食品產品安全標準通用性不強，部分標準指標欠缺風險評估依據，不能適應食品安全監管和行業發展需要，與國際接軌率仍然不高。比如乳製品行業，數據顯示，早在20世紀80年代初，英、法、德等國家采用國際標準的比例已達80%，日本國家標準有90%以上采用國際標準，而目前我國食品安全標準采用國際標準的比例為60%。另外，個別重要標準的缺失使監管無據可依，例如部分配套檢測方法、食品包裝材料等標準缺失。

2．標準不統一：雖然《食品安全法》將過去的食品相關標準統一為食品安全標準，是我國食品安全標準建設的重大進步，但是標準的清理整合工作仍不到位。各部門依職責分別製定農產品質量安全、食品衛生、食品質量等國家標準、行業標準。標準總體數量多，但標準間既有交叉重複、又有脫節，標準間的銜接協調程度不高。衛生部2011年6月15日對外發布《食品安全國家標準“十二五”規劃》，明確提出到2015年基本完成食用農產品質量安全標準、食品衛生標準、食品質量標準以及行業標準中強製執行內容的清理整合工作。從當前食品安全形勢來看，食品安全標準的建設亟需進一步加快。

（三）執法不力，守法不嚴

雖然目前關於食品安全的法律法規仍有改進空間，但是和立法相比，更關鍵的問題仍是執法和守法。有多種原因導致目前的執法不力：

1．地方保護主義：目前食品安全監管中的政府失靈以地方保護主義現象最為嚴重。一些地方政府部門以發展地方經濟、促進就業為借口，與當地食品企業結成了利益聯盟，或明或暗地支持當地食品企業的造假、摻假行為。如此一來，地方政府食品監管機構幾乎形同虛設，個別食品企業自然就會肆無忌憚、有恃無恐。

2．監管者與企業間信息不對稱：由於我國尚未形成高效的信息披露機製，食品安全信息不能及時在企業、消費者、政府監管機構之間低成本、高效率地流動，食品企業產品的安全信息不易被監管者獲得，或者信息獲得的成本太高，致使食品企業的違法行為不易被發現或被發現的概率很低。

3．腐敗：監管機構的官員常常出於自身私利的考慮，可能會同被監管者私下勾結起來，充當被監管者的保護傘，更有甚者，甚至會根據被監管者的利益來製定或采取監管措施，使得監管完全失效。

4．基層監管能力不足：食品監管需要的人力物力越到基層越薄弱，這也是造成

執法不力的重要原因。特別是在基層和農村，隊伍分散、人員不足、資金缺乏、手段單一、設備落後、責任意識、執法水平都不高的狀況，難以適應監管工作的需要。

5．我國食品產業的特點導致執法難度大：現階段我國食品產業的突出特點是食品生產單位數量巨大，生產方式落後，食品產業化程度不高，小作坊小企業多而分散。除了大量已取得生產經營許可的企業外，還存在眾多無證無照的食品生產供應商，流動性和隱蔽性強，而且許多沒有納入監管視野，導致監管成本高，監管難度大。

保障食品安全，企業主動守法才是根本。但是現狀不容樂觀，一些食品企業法律意識淡漠，誠信道德低下，不願主動守法。這本是一個企業管理和文化的問題，從另一個角度，這種不容樂觀的狀態恰能反映出政府監管的不力。食品企業是以利益為其最大訴求，在違法成本低、執法力度弱的大環境中，非法行為獲利的可能性，遠遠大於被抓住的可能性，逐利的企業於是會“理性”地選擇違法。因此，要想從根本上遏製造假行為，一方麵，食品生產經營企業必須加強自律，落實主體責任；另一方麵，要加大監管懲處的力度，讓造假的成本遠大於造假的收益，使造假者望而卻步。

（四）信息不對稱

食品行業的專業性、技術性很強，而我國食品行業又具有“多、散、小”的特點，在缺乏高效的信息披露和共享機製的情況下，食品安全信息不易被監管者獲得，致使食品企業的違法行為不易被發現。可以說，監管者之間、監管者與食品企業之間、食品企業與消費者之間的信息不對稱是導致食品安全事件頻發的深層原因。

1．監管者之間的信息不對稱：目前，監管機構內部的信息共享主要是通過相互通報的方式來實現，其運行的有效性有賴於監管機構間溝通、協調的暢通性、信息傳遞中的準確性、主動通報信息的積極性。但現實並非如此理想，溝通協調不暢、信息共享不夠也正是分段監管體製麵臨的最大困境。

2．監管者與被監管者之間的信息不對稱：一方麵，企業為逃避監管牟取非法利益，往往不主動公開食品安全問題；另一方麵，政府收集相關信息的能力和動力也常有不足。兩者結合，就促使了一些企業進行投機行為，帶來食品安全隱患。

3．食品企業與消費者之間的信息不對稱：食品是一種“經驗性消費品”，消費者能夠掌握的信息非常有限，除感官體驗外，很難獲得與質量安全相關的信息。此外，這種信息不對稱會導致“逆向選擇”，即質量低劣、存在安全隱患、價格便宜的食品將質量好但成本高從而價格高的食品擠出市場，市場最終隻剩下價格便宜但是無安全保障的食品。典型的如三鹿奶粉事件，如果企業不添加三聚氰胺，就必須付出更高的成本才能保證牛奶中的蛋白質含量，而市場價格是相對穩定的，消費者不會對增加的成本買單，結果企業隻有集體選擇非法添加。

（五）風險監測機製尚不成熟

目前很多地方的食品安全監管往往是在出現重大安全事故後，由上級政府批示進行嚴查，並對行業進行一陣風式的檢查、處理。這種“馬後炮”式的監督方式，使得我國食品安全陷入“食品安全問題出現—打擊—緩解—再度猖狂—再打擊”的惡性循環，無法從根本上保障食品安全。

雖然《食品安全法》已經在第二章中規定建立食品安全風險監測製度，國家食品安全風險評估中心也已於2011年10月掛牌成立，但由於監測經費不足、人才不夠、檢驗檢測設備技術落後、檢驗檢測機構獨立性不強等原因無法真正發揮風險監測作用。此外，分段監管體製使得檢驗檢測資源分割，檢驗檢測數據難以共享，目前通過實施風險監測來事先發現食品安全風險還比較困難，“監管部門總是慢一拍”的現象依然存在。

（本章完）