我國食品安全多元規製模式研究_三、我國食品安全多元規製模式的構建

三、我國食品安全多元規製模式的構建

（一）構建多元的食品安全規製主體

實踐證明，單獨靠政府、社會中間層或社會公眾都無法形成有效的食品安全規製，隻有通過政府的主導、社會中間層的整合以及社會公眾的積極參與，構建“政府—社會中間層—社會公眾”三位一體的食品安全規製模式，才能有效地減少甚至杜絕食品安全事件的發生。

1．主導型主體

政府是我國食品安全多元規製的主導型主體，應該主要發揮如下職能：

第一，整合食品安全法律法規。目前我國食品安全的主要法律法規有《食品安全法》、《產品質量法》、《農產品質量安全法》和《消費者權益保護法》等，雖然種類較多，但存在交叉、重疊、矛盾、空白。所以有必要對這些法律進行重新研究和整理，過時的要及時廢除、清理，需要修訂的要及時修訂，存在空白的要及時製定新法律法規。

第二，合理配置規製機構權力。這裏的權力配置主要包括創製權、決定權、命令權、執法權、強製權、處罰權、監督權。配置規製權時，要遵循統一指揮原則、控製適度原則、權責對等原則。

具體來講，原來由國家的食品藥品監督局承擔的指導和協調相關部門的權力應整合到衛生部，使衛生部具有製定規製法律、標準的權力。

省（自治區）、直轄市應在尊重現行以分為主的食品安全規製架構基礎上，成立以衛生廳為核心的食品藥品規製聯席會議，使之成為具有一定獨立性、主要起協調作用的行政主體。基於其功能定位是協調作用，職權範圍應該相對狹小。

縣級行政主體的職權也應該相對集中到一到兩個部門，以便規製工作統一展開，提高規製效率。

2．社會型主體

社會中間層是我國食品安全多元規製的社會型主體，食品安全領域的社會中間層主體主要包括：工商業團體（食品行業協會、商會、個體工商協會）、消費者協會、食品安全風險評估機構、產品質量檢驗機構、質量認證機構、信用評估機構、高校食品安全研究中心等。社會中間層主體具有非營利性、公益性和專業性等特征，在食品安全規製方麵具有獨特作用：一是行業自律。食品行業協會通過製定行業規章，不斷創新和完善協會管理服務體係，豐富服務內容，提高服務水平，改善服務質量，促進食品行業健康發展。二是收集和發布食品安全信息。食品行業協會等社會中間層主體掌握食品行業、消費者、食品技術等信息，這些信息的規範發布和妥善交流有助於減少食品安全規製中的信息不對稱問題。三是進行高質量的檢驗檢測工作。專業、中立的檢驗檢測機構以及相關研究中心可以通過提供技術、標準等服務提高食品安全規製的權威，增加社會受規製主體對規製行為的接受程度，同時也可以降低食品安全規製的成本。四是開展食品安全研究。食品安全是一項複雜的係統工程，需要進行大量的研究。各種食品安全研究中心，擁有專業的研究力量和人才資源，可以在食品安全研究方麵發揮其應有的作用。五是宣傳食品安全文化。食品安全社會中間層主體可以在各自的領域內宣傳食品安全文化，使企業和消費者逐漸樹立食品安全觀念，以利於食品安全規製工作的順利進行。

總體而言，我國社會中間層主體仍缺少獨立性和專業性，具有官民二重性。要解決這些問題，既要靠社會中間層主體自身的發展和成熟，也要靠政府與社會中間層主體之間的良性互動。

政府與社會中間層主體之間的良性互動關係可以簡單地歸納為“整合—自治—整合”。當前，政府與社會中間層主體之間的關係處於“整合—自治”階段。政府處於絕對優勢，這一方麵給社會中間層主體發展帶來了一定限製和束縛，另一方麵又在一定程度上對社會中間層主體起到了保護作用。政府的保護和培育，促進了社會中間層主體的發展。很長一段時間內，中間層主體還需要政府的培育，政府應該加強而不是削弱這種培育。

具體地說，政府主管部門應對社會中間層主體的發展進行科學規劃，因地製宜、分類扶持社會中間層主體發展，使其在數量、種類、布局等方麵更加符合市場和社會的實際需要。要重點培育一批能適應政府職能轉變，承擔行業規範、協調、管理、監督等職能的行業性社會中間層主體。與此同時，還應根據實際需要適當發展一些與地方食品行業發展和公民生活密切相關的社會中間層主體，逐步形成一個類型齊全、結構合理、布局適中的社會中間層主體體係。

3．基礎性主體

社會公眾是我國食品安全多元規製的基礎性主體，隻有讓每個人都參與到食品安全規製中來，我們的食品安全形勢才能得到根本扭轉。要做到這一點，有必要建立社會公眾監督機製，鼓勵、支持社會公眾對食品安全進行監督。

第一，保障公眾監督權利。社會公眾可以通過行使知情權、選擇權等參與食品安全監督，對食品安全規製具有不可替代的作用。既要鼓勵、倡導社會公眾增強權利意識並積極正確行使自己的正當權利；又要采取有力措施切實保障社會公眾的權利，為其提供良好的外部環境。

第二，完善公眾參與機製。公眾通過消費者協會等中間層主體直接參與食品安全規製決策貫徹施行，同時監督和製約政府監督權力的行使，可以促進政府權力的良性運作，也有利於食品安全規製的規範和落實。政府要倡導公眾導向或服務導向，強調回應性，及時回應社會公眾的質疑和呼喚。

第三，拓寬公益訴訟途徑。傳統的司法救濟是公眾有效發揮監督作用的重要途徑。此外，還要建立並完善公益訴訟製度，使社會公眾具有公益訴訟的起訴主體資格，保證社會公眾更好地在司法環節履行監督職能。在具體的製度設計上，要充分考慮公眾的弱勢地位，作出傾斜性的安排。如在訴訟中減輕社會公眾在食品安全訴訟中的舉證責任、延長起訴時效、提高受規製主體對社會公眾的民事賠償標準，使社會公眾願意通過起訴維護自己的權利。

（二）構建多元的食品安全規製體製

在“三位一體”的規製模式中，政府發揮主導性力量，是食品安全規製的主導性主體，但如何處理政府內部各規製機構的層級關係、國家和地方的關係以及機構間的權限安排，顯得頗為重要。根據發達國家的經驗，由獨立的中立機構統領全國食品安全規製工作，采用集中型模式比較有效率。但是我國行政體製的現狀、改革的成本以及經濟發展所處的階段決定了一步到位的集中型模式將超出社會已有的承受力。因此筆者認為，在下一階段，我國可以構建宏觀上各行政主體統分結合，中觀上以分為主，微觀上以統為主，形成一個由上到下的食品安全規製模式。

1．宏觀上的統分結合

“統”是指由統一規製機構負責完善食品安全規製法律法規體係、食品安全信息管理、食品安全檢測檢驗體係及風險分析體係，協調統一食品安全標準等工作。“分”是指國務院有關行政機構各自履行法定職權。

為了加強全國的食品安全協調工作，我國於2003年在食品藥品監督局的基礎上成立了國家食品藥品監督管理局。國家食品藥品監督管理局的成立對我國食品安全規製具有非常重要的作用，但是，由於職責劃分不清、管理架構不科學、部門權威不夠、協調力度不強、行政成本較高等原因，國家食品藥品監督管理局沒有起到應有的作用，甚至在某些領域加劇了原有政出多門的情況。對於如何克服這些弊病，研究者們提出了兩種方案：

第一種方案：直接升格食品藥品監督局為正部級單位或直接隸屬於國務院總理領導的獨立部門，擴充其人員和職權配置，使其在食品安全規製方麵具有更強的統籌協調能力和權威。

第二種方案：在維持目前的食品安全規製體製的前提下，進行大部製改革，把食品藥品監督管理局和質檢總局統一納入衛計委管轄，這樣既可以節約機構成本和製度運行成本，又可以改變國家食品藥品監督管理局“有心無力”和國家衛計委“有力無心”的尷尬局麵。

從我國的國情來講第二種方案更具優越性，理由如下：

第一，第二種方案符合適應需要原則、精簡原則、高效率原則、依法設置原則。而第一種方案會帶來機關增設、人員增配、法律配套等問題，違背效率原則和精簡原則。

第二，將食品藥品監督管理局、國家質檢總局納入國家衛計委更具有前瞻性。從發達國家食品安全規製發展和政府機構改革的實踐曆程看，綜合性機構設置是未來食品安全規製發展的必然趨勢。

《國務院機構改革和職能轉變方案》提出，將食品安全辦的職責、食品藥品監管局的職責、質檢總局的生產環節食品安全監督管理職責、工商總局的流通環節食品安全監督管理職責整合，組建國家食品藥品監督管理總局。主要職責是，對生產、流通、消費環節的食品安全和藥品的安全性、有效性實施統一監督管理等。將工商行政管理、質量技術監督部門相應的食品安全監督管理隊伍和檢驗檢測機構劃轉食品藥品監督管理部門。保留國務院食品安全委員會，具體工作由食品藥品監管總局承擔。食品藥品監管總局加掛國務院食品安全委員會辦公室牌子。同時，不再保留食品藥品監管局和單設的食品安全辦。為做好食品安全監督管理銜接，明確責任，方案提出，新組建的國家衛生和計劃生育委員會負責食品安全風險評估和食品安全標準製定。農業部負責農產品質量安全監督管理。將商務部的生豬定點屠宰監督管理職責劃入農業部。《國務院關於地方改革完善食品藥品監督管理體製的指導意見》進一步指出，地方食品藥品監管體製改革，要全麵貫徹黨的十八大和十八屆二中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，以保障人民群眾食品藥品安全為目標，以轉變政府職能為核心，以整合監管職能和機構為重點，按照精簡、統一、效能原則，減少監管環節、明確部門責任、優化資源配置，對生產、流通、消費環節的食品安全和藥品的安全性、有效性實施統一監督管理，充實加強基層監管力量，進一步提高食品藥品監督管理水平。

2．中觀上的以分為主

中觀層麵食品安全規製機關的設置要尊重現有的格局，由相應規製機構分別規製。因為在目前的情況下，中觀層麵還不可能做到相對集中。

首先，中觀層麵涉及的行政主體非常多。在這一層麵要求集中，必然要涉及廣泛的權力再配置、機關再設置，阻力較大，成本較高，也存在不穩定因素。

其次，由於食品的產業鏈太長，各地食品安全規製的現狀存在巨大差異，中觀層麵很難做到集中。

為了解決區域內或區域間的規製衝突問題，可以考慮設立一個

協調機關，如食品藥品規製聯席會議。北京、上海等城市已設立了應對食品安全問題的協調機構。這個協調機構可在統一檢測標準、協調政策法規製定、部門執法、交換部門間信息等方麵起積極作用。

3．微觀上的以統為主

微觀層麵主要指縣級規製機關，在這個層麵上要做到集中。

首先，從理論分析看，行政機關越到基層其經濟人角色越明顯。在食品規製過程中存在許多利益，這些利益成為各相關執法部門爭奪的對象。內在的逐利衝動容易造成執法重合、缺位、錯位，甚至行業保護主義等不良現象。而要遏止基層規製部門因逐利產生的多頭執法與執法真空就必須統一各執法部門，將規製權集中賦予一兩個部門。

其次，從我國行政體製改革的實踐看，我國精簡機構的重頭戲在基層機關。基層機關十分龐雜，牽涉利益主體很多，隨著政治體製改革的深入，基層改革成為必然。所以，借基層食品規製機關統一化之機，積累深化政治體製改革經驗具有非常重要的現實意義。

最後，從我國城鄉食品安全的現實看，微觀層麵的統一更利於解決農村食品規製漏洞。縣級行政機關是直接麵對農村的，食品安全規製必須整合城鄉規製，讓縣級行政機關起到紐帶作用。如果縣級各行政規製主體力量渙散、權責不清，將直接影響到規製的力度和效果。

基於以上三點分析，筆者認為在微觀層麵上應以統為主，將規製權力和職責賦予一到兩個行政主體，或采用行政執法統一的形式集中規製權力。行政執法統一是指整合和優化執法力量，將分散在縣級的工商局、質量監督局、農業局、衛生局等各相關局內的執法工作統一，成立食品安全執法規製大隊，對外統一行使原來由食品安全規製部門分別承擔的執法職能，負責《農產品質量安全法》、《食品安全法》等法律法規的普法宣傳和執法監督工作。

（三）構建多元的食品安全規製機製體係

1．我國食品安全多元規製模式的製度性機製

第一，政府要通過法律、法規界定企業的產權。“有恒產者有恒心”，隻有建立科學合理的產權製度，保證投資者的合法產權和公民的合法利益，才能促進企業、個人對長期利益的關注，以及對自己信譽、聲譽和信用的重視。所以，國家要進一步理順產權關係，規範企業和投資者的行為，避免在食品安全領域出現太多的“機會主義行為”和“道德風險”，這是對食品安全進行持續有效規製的基礎。

第二，提高食品市場準入標準。建立嚴格的食品市場準入製度，從源頭上防止不安全食品進入市場，是食品安全防護網的首要防線。我國法律應該明確食品經營企業應當具備的衛生條件和資質，對食品企業的資質、安全狀況進行實質性審查，對食品企業的投資者和管理者進行強製性培訓，強化企業的社會責任。同時，國家應突出強調食品召回製度。食品生產者或經營者發現食品不安全，應當立即停止生產或經營，向社會公布有關信息，通知消費者停止食用該食品。生產者應召回已經上市銷售的產品，並記錄召回情況。另外，對於召回的食品，食品生產經營者應當采取銷毀、無害化處理等措施，防止該食品再次流入市場。對故意生產經營含有國家明令禁用物質的食品、用非食品原料生產食品、生產經營營養成分不符合食品安全標準的專供嬰幼兒的主輔食品等嚴重違法行為，規定較為嚴厲的處罰措施：構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，沒收其從事生產經營的工具、設備、食品原料等物品，處以最高達貨值金額20倍的罰款，吊銷其許可證。

第三，建立企業相關人員的責任追究機製。食品企業是有限理性的，如果違法後果的預期成本低於違法收益，他們會盡一切努力實現自我利益最大化，不惜損人利己，甚至損害社會整體利益。所以必須加大食品企業的違法成本，不能僅僅停留在罰款層次、行政處罰層次，而要給予相關責任人刑事處罰、能力處罰—禁止他們從事食品生產的資格，對違法企業的商譽給予降級懲罰、多倍賠償等經濟責任製裁，使他們在巨大的經濟、法律、社會成本壓力下克製機會主義行為。

2．我國食品安全多元規製模式的經濟性機製

第一，建立市場信息披露機製。政府食品安全規製部門應建立食品安全信息披露網站，及時向消費者提供食品安全信息。相關食品企業和社會組織也可建立相應的信息交流和披露平台。這樣可以使食品消費者低成本、高速度地獲得安全信息，進而減少生產者的“逆向選擇”和“道德風險”。

第二，建立企業市場信用、信譽製度。比如上海市對食品生產企業和銷售企業進行信用等級評估，並將不同的等級向社會公布。對於捏造並散布虛假信息，損害食品生產經營者的商業信譽、聲譽，造成損失但尚未構成犯罪的，應當依法承擔賠償責任；構成損害商業信譽、商品聲譽罪的，依照《刑法》第二百二十一條的規定追究刑事責任。此外，應進一步建立企業信用評估製度和信譽評估製度，對不同企業進行科學評估，頒布不同等級，並建立檔案體係。

第三，構建食品安全消費者規製驅動機製。政府要建立消費者規製的利益驅動機製，用利益來引導消費者的行為，增強消費者參與規製的動力。政府要大力宣傳食品安全知識，正確引導消費者健康消費。同時應建立消費者的利益保障機製，建立食品行業相應的社會保險、企業賠償和國家救助等製度，為消費者參與食品安全規製提供製度保障。

3．我國食品安全多元規製模式的社會性機製

結合我國食品安全規製的特殊要求，要著力構建體係完整、功能互補、機製協調和依法保障的社會組織體係，在此基礎上形成宏觀上鼓勵培育、中觀上規範發展、微觀上監督約束的食品安全社會性規製模式。

第一，宏觀上鼓勵、培育社會性食品安全組織。在我國，政府是“大政府”，權力滲透到社會的各個角落；社會是“小社會”，社會力量非常薄弱。所以構建食品安全的社會性規製模式離不開政府宏觀上的鼓勵、培育。政府要通過法律、政治、經濟等政策支持食品安全的社會性規製模式。一是要落實公民自由結社的憲法權利。要培育功能齊全、組織合理、機製協調的社會組織體係，必須切實保障公民自由結社權利。隻有公民可以自由結社，才能保障社會力量的形成、發展和壯大。二是要盡快製定專門的有關社會力量的法律，提高社會組織的法律地位。要對社會組織的成立資格、地位、職能、作用和組織形式等做出明確的規定，保障它們的獨立性、權威性和公正性。三是建立新型的社會組織行政管理體製，建立高效、便利的社團組織登記管理製度，提高社會性規製模式的組織數量。四是政府要出台具體的、可操作的金融、財政支持政策和稅收減免政策。完善基金投資方麵的法律、法規，使公益事業基金能夠利用資本市場等擴充資金實力。

第二，中觀上規範管理社會性食品安全組織。目前，我國的社會組織發展還不成熟，配套製度也跟不上。如果對社會組織不加規範，任其發展，會帶來很多問題，如借公益之名敲詐勒索、挪用公益經費等。規範社會性食品安全組織，首先要建立健全配套製度，注冊、運營、監督要全麵覆蓋，適當借鑒發達國家的社會性食品安全管理製度；其次要創新管理方法，減少直接行政幹預，更多發揮法律的規範作用。

第三，微觀上監督約束社會性食品安全組織。對社會組織的監督約束主要包括外部監督機製、同行互律機製以及社會組織內部自律機製。其一，要充分重視外部監督。主要通過政府的監督、大眾媒體的輿論監督、社會專門組織的監督和公眾的監督保證社會組織沿著規範、合法、正確的方向發展，進而確保社會組織食品安全規製主體職能的實現。同時對社會組織的負責人給予相應的激勵約束，防止機會主義行為和道德風險，導引其按照社會公益的期望進行食品安全規製。其二，建立健全社會組織同行互律機製。同行互律的主要形式是：具有相同業務和性質的社會組織成立共同組織，共同組織通過製定共同遵守的道德標準和行為規範來約束會員組織。同行互律的另一種形式是行業認證製度，通過行業認證製度來評定社會組織的專業資格和能力，提高社會規製能力和水平，降低社會規製的成本，提高食品安全規製的效率。其三，完善自律機製。社會組織通過內部的組織章程和治理結構，可以進行自我約束，這種約束不需要國家公權力的幹涉，並能降低規製成本，提高規製效率。

（四）構建多元的食品安全規製製度體係

1．健全標準製度

食品標準是食品安全規製的基礎，沒有安全的標準，就不能界定食品的安全性，作為決定食品安全與否的臨界點，標準製度建設至關重要。

根據我國食品安全標準的現狀，下一階段要重點做好如下工作：

第一，清理名目繁多的四級標準，填補標準空白。2004年底治理前，國家標準1070項，行業標準1164項，為進出口貿易食品檢驗而製定的行業標準578項，其他地方標準更是數不勝數。2004年有關部委聯合對食品安全標準進行了初步清理。2013年我國全麵啟動了食品安全標準清理工作，本次清理梳理出近5000項現行食用農產品質量安全標準、食品衛生標準、食品質量標準以及行業標準，提出了標準或指標廢止、修訂和繼續有效的清理意見。據衛生計生委有關負責人表示，2014年衛生計生委將在清理的基礎上，組織開展食品安全國家標準整合工作。2014年年底前完成50%以上整合工作任務，到2015年底，完成對各類食品標準中涉及安全內容的整合工作，基本解決現行標準交叉、重複、矛盾的問題；同時加快食用植物油、蜂蜜、飲用水、糧食等重點領域、品種的食品安全標準的製定、修訂。

第二，推動食品安全標準的國際化進程。盡快製訂一批與國際接軌、有助於促進食品出口的食品標準。食品法典委員會（CAC）成立於1961年，自1962年起負責FAO/WHO聯合國食品標準項目。迄今為止，共有167個成員國加入CAC。CAC所製定的食品標準、準則和建議是被SPS（應用衛生與植物衛生措施協會）及TBT（貿易技術壁壘協議協定）認可的國際食品法典標準，WTO成員國之間解決食品貿易爭端時，CAC法典標準常被作為參照準則。我們在製定標準製度時要向國際標準看齊。

第三，加大食品安全標準執行力度和投入。目前，很多食品安全標準執行很難，關鍵是檢測技術和設備落後，標準執行的力度和投入不夠，很多檢測單位雖有標準，卻無法自行對相關產品進行檢驗，這需要政府在財政方麵給予支持。

2．建立健全風險分析製度

食品安全風險分析被公認為製定食品安全標準的基礎，對保證食品安全具有非常重要的意義。食品安全風險分析包括風險評估、風險管理和風險交流三部分，旨在通過風險評估選擇適當的風險管理措施以降低風險，同時通過風險交流達到社會各界的認同或使得風險管理措施更加完善。

食品安全風險評估工作由食品安全風險評估專家委員會具體負責。食品安全風險評估專家委員會可由國務院授權的部門會同國務院其他有關部門聘請衛生、農業等方麵的技術專家組成。食品安全風險評估結果應當作為製定、修訂食品安全標準和對食品安全實施監督管理的科學依據。食品安全風險評估結果證明食品不安全，需要修訂、製定食品安全標準的，國務院應當授權負責食品安全標準製定的部門立即修訂、製定食品安全標準；在新修訂、製定的食品安全標準公布實施之前，國務院食品生產、流通、餐飲服務監督管理部門應當依據各自職責，要求食品生產經營者停止生產經營該食品。國務院授權負責食品安全風險評估的部門應當會同國務院有關部門，根據食品安全風險評估結果、食品安全監督管理信息，對食品安全狀況進行綜合分析，對有較高安全風險的食品提出食品安全風險警示，由國務院授權負責食品安全信息公布的部門予以公布。

風險管理是權衡決策以接受或減少所評估的風險並選擇適宜措施予以實施的過程。包括風險評介、選項評估、實施評估以及監控回瞻四個部分。其首要目標是通過選擇和實施適當的措施，盡可能有效地控製食品風險，從而保障公眾健康。措施包括製定最高限量、製定食品標簽標準、實施公眾教育計劃、通過使用其他物質、改善農業或生產規範以減少某些化學物質的使用等。在涉及食品從農場到餐桌全過程的每一環節，都需要有效的風險管理係統，才能保證最終到達消費者的食品是安全的。農場、食品企業生產人員、銷售和運貨商等都需要有食品安全意識和一套行之有效的質量保證程序，目前良好生產規範（Good Manufacturing Practice, GMP）、良好衛生規範（Good Hygiene Practice, GHP）和危險分析關鍵控製點（Hazard Analysis Critical Control Point, HACCP）都是優秀的風險管理係統。其中，HACCP現已被國際公認為最有效的預防食品安全事故的手段。當然對風險管理程序要結合實際不斷進行深入研究。

風險分析製度的完善過程中要注意以下幾點：一是保證主體分離。風險評估主體、風險管理主體應當由不同的機構擔當，避免風險評估者和風險管理者的職能混淆，避免“運動員和裁判員”的雙重角色，減少利益衝突。這有利於確保風險評估的科學完整性。二是風險分析製度的法製化。風險分析作為一種理論或者企業內部的操作規定早已經存在。國內部分企業在生產、銷售等環節中運用風險分析製度，但是缺乏係統性和強製性，尤其缺乏法製保障。在未來食品安全製定過程中或其他相關食品規製法律中，要加入食品風險製度，切實保障風險分析落實到食品安全的全過程。三是堅持事前預防原則。風險的防範比風險的解決更重要，這與食品安全規製的原則一致，因此設立先進的風險管理係統和科學的評估體係極其重要。

3．規範信譽製度

食品安全信用作為社會信用的重要組成部分，將直接決定食品安全能否得到有效規製，因為它能夠提供一個減少各種交易成本的外部環境。而信用能否得到普遍遵循往往取決於一個國家的製度健全程度。其中法律製度是保證國家製度實現的基礎，也是影響信用建立的關鍵。食品安全信用製度建設是一項龐大而複雜的社會係統工程，其主要內容包括：

（1）食品安全征信法律製度。為解決信息不對稱，使規製機構掌握規製對象的信用狀況，為其決策提供依據，就必須建立企業和個人信用製度。信用製度的建立有助於降低交易成本，為整個社會信用體係的建立和完善提供良好的基礎。征信法主要針對信用信息的記錄征集、調查的範圍、程序以及傳播方式、對象及時限問題作出規範，但是，征信活動中可能觸及到的企業、商業秘密和個人隱私等要注意保護。

（2）食品安全信用標準製度。信用標準是信用征集、評價、披露的基礎。其體係是否科學、合理直接關係到信用製度建設的進程與效果。筆者認為，信用標準應當包括法定和允諾的兩項內容，其中法定事項為基本標準，具體包括有關食品安全的法律、標準、道德等規範的遵守情況。允諾事項為食品生產經營企業通過廣告、合同等形式向社會和特定人員就食品安全所做允諾的踐行情況。

（3）信用平台。在信用平台建設上一定要實現從資源所有到資源利用的轉變，從資源封閉到資源開放的轉變。各地區、各部門、各行業應當積極配合政府公共信用信息交換平台的建設，充分利用國家信用基礎設施，建立食品安全信用體係，而沒有必要另起爐灶，重複建設。

（4）食品安全信用評價與信用披露製度。確立食品安全信用評價機構選擇、評價指標確定、評價等級的劃分、評價方法確定和評價結果應用等製度。明確食品安全信用信息的披露主體、披露原則、披露渠道、披露程度等製度。

（5）食品安全信用獎懲製度。我國的失信懲罰辦法還沒有形成體係，且失信成本遠遠小於失信收益，未能起到威懾效果。因此應當盡快建立一整套失信懲罰製度，食品安全規製部門應在各自規製領域，根據食品生產經營企業的信用等級情況對企業進行分類動態規製。

4．強化食品行業自律製度

社會中間層主體是我國食品安全規製的三大主體之一，其中行業協會是非常重要的社會中間層主體，食品安全的規製少不了食品行業協會的積極參與，因此，要大力建設食品行業自律製度。行業自律製度建設要從被動走向主動。

表1 行業協會職能問卷調查表

表1的數據表明行業協會的如下特征：由於政府主導的發展背景，其職能主要是行業組織管理，而維權、質量監督、調解糾紛、提供信息等方麵則比較弱小。從被動到主動的發展，要求重視發揮其服務職能。

第一，行業價值觀製度。行業自律是在行業共同價值觀基礎上的自律，離開了行業共同價值觀，自律就成了無源之水，無本之木。因此，要通過食品行業協會的職能發揮在整個行業內樹立消費者利益至上的共同價值觀，努力做到切實維護消費者利益。

第二，信息傳導、交流製度。食品行業協會在協會內部要組織市場拓展、發布市場信息、提供谘詢服務。對於違法的食品企業及時曝光，杜絕守法企業給違法企業買單的不公平現象。同時，要大力提高食品企業的公信力。在協會外部要發揮橋梁紐帶作用，反映食品行業的呼聲、意見和建議，傳遞政府政策方針精神，通過對食品行業質量安全現狀進行調研，分析國內外食品行業的發展趨勢，為政府製定食品產業政策和發展規劃，開展食品安全工作提供決策依據。

第三，食品安全監督製度。根據“自我教育、自我管理、自我監督”的宗旨，督促食品企業開展自我監督工作。在食品生產過程中是否加強對危害分析與關鍵控製點（HACCP）的管理，是否積極建立良好的操作規範（GMP），是否全麵落實《農產品質量安全法》、《產品質量法》、《食品衛生法》等法律規定，在食品生產、采集、收購、加工、存儲、運輸、展銷、供應、銷售等活動中是否嚴格執行國家標準，食品行業協會要發揮其監督作用。此外還要督促食品企業建立完善食品質量承諾、食品質量檢驗、過期及不合格食品下架退市、食品送檢等相關自律製度，使經營者做到以自律促規範，靠誠信促效益。

第四，懲獎及糾紛解決製度。食品行業協會對會員應當具有一定的懲罰和獎勵措施，通過建立懲獎機製來鼓勵安全食品企業，激勵食品企業嚴格要求自身，遵守法律和食品標準，從源頭上保障食品安全。

此外，食品行業協會還要在項目評估、技術谘詢、貿易仲裁、反傾銷與應訴、法律法規及標準製定、市場規製、人才培訓等方麵發揮作用。

（五）政府問責製度

作為主導規製主體的政府，享有的權力最多，對食品安全規製的影響也最大。政府的法律責任是指政府必須依法行政，政府的行為必須符合法律規定，政府違法行使職權或者不依法履行行政職責時，必須因此而承擔一定的法律後果，包括行政主體的民事責任、行政法律責任和刑事法律責任等。對政府機構相關負責人實行食品安全問責製，使食品安全質量直接與個人升遷掛鉤；一旦某個部門、地區出現重大食品安全事件，必須追究責任人的行政責任，甚至是刑事責任。

在食品安全規製中，要嚴格區分規製機構的法律責任和規製公務人員的法律責任。在一定條件下，規製公務人員實施的違法行政行為會同時引發兩種法律責任，即規製公務人員個人的責任和其所屬的規製機構的責任。規製機構的責任與規製公務人員的責任雖然都是違法行政行為所導致的，但二者的主體存在本質差別，這種差別決定了兩種責任的內容、承擔方式和追究程序等方麵存在很大差異。

對於規製公務人員而言，承擔法律責任形式包括行政責任、民事責任和刑事責任。具體而言，包括通報批評、吊銷行政執法證件、調離執法工作崗位，依法給予警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等行政處分；因行政執法過錯引起行政賠償的，承擔全部或部分賠償金額；涉嫌犯罪的，還要承擔相應的刑事責任。對於規製公務人員的違法行政行為由行政相對人通過訴訟或者通過申訴、檢舉等途徑提出，由公務人員所在機構或者監督部門處理，進入司法程序的則由法院判定。

對於規製機構而言，其承擔的法律責任包括民事責任、行政責任和刑事責任。行政相對人或者因規製機構的規製行為導致利益受損的第三人可以通過行政複議、行政訴訟和民事訴訟主張其相應的權利，並追究規製機構的責任。當規製機構的某些規製作為或者不作為影響社會公共利益的實現，檢察院、公眾和社會中間層還可以通過公益訴訟的方式追究規製機構責任。對規製機構的責任追究最重要的特點是實行“雙罰”製。規製機構沒有依法規製或規製不當時由本級人民政府或者上級人民政府有關部門責令改正，並對其通報批評。造成嚴重後果的，還要對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分，如罷免、引咎辭職等。對由於食品規製行為不作為或規製不力引起重大食品安全事故造成損害的要承擔行政賠償責任等。構成犯罪的還要對主要領導或負責人的瀆職行為等追究刑事責任。

（本章完）