地方政府公司化實證研究_三、“三維市場經濟”與地方政府職能界定
三、“三維市場經濟”與地方政府職能界定
（一）地方政府競爭與市場配置資源
中國前階段的突出特色是政府主導，在改革初期運用這一模式，能集中力量辦大事、成效顯著。這一模式導致的問題是政府與市場的關係“剪不斷”，中央政府和地方政府的關係“理還亂”。政府對經濟活動的行政幹預過多，往往直接介入微觀經濟活動，充當了市場中一個重要的競爭主體，這是政府越位。政府職能交叉、重疊，職權劃分不清，經常出現不該管亂管，該管沒人管的混亂現象，這是政府錯位。政府公共服務提供不足，甚至在某些公共領域出現了扭曲的“市場化”現象，這是政府缺位。
以往分析政府與市場的關係，主要關注中央政府的職能轉變。中央政府下放權力，地方政府的權限擴大。而地方長期追求GDP增長形成了地方政府“公司化”傾向，地方政府與市場配置的關係已經相當扭曲，越位、錯位和缺位問題十分突出。麵臨新的發展階段，理順地方政府與市場的關係成為極為迫切的現實問題。繼續維持甚至加強地方政府競爭，發展方式轉型將難以落實。
由於地方政府實際充當了資源配置的主體，國家宏觀調控被扭曲為中央政府調控地方政府，且地方政府執行的是各地人大自己通過的經濟社會發展規劃，因而中央指標往往在執行過程中落空。在地方普遍追求高增長、大投資的背景下，中央不得不為地方的經濟增長調配煤、電、油、運等，還在一定程度上形成地方“調控”中央的局麵。以“十二五”規劃中GDP增長指標為例，中央是7%，而各省製定指標的加權平均達到10.5%,11個省市“十二五”期間GDP要翻番，年度增長要達到14%以上（見表1）。2013年中央提出的GDP增長幅度為7.5%，而地方有24個省市區高於10%。2013年前三季度僅28個省區的GDP總額就已經超過全國的GDP3萬多億元。
表1 各省（自治區、直轄市）“十二五”GDP增長規劃指標
資料來源：根據各地“十二五”規劃綱要整理。
至今，許多地方政府仍層層下達GDP、投資、招商、項目等各種經濟指標，有的一直下達到街道，分解到各級黨政幹部。有媒體報道，中部某市以“穩增長”為政治動員，開展招商引資“百日競賽”、“百日攻堅”、“百日衝刺”行動，要求市四大班子確保三分之一以上時間、各招商單位主要領導確保1/2以上時間用於招商引資。任務完成情況要與幹部政績考核任用掛鉤。西部某市出台了《促進投資增長的意見》專項文件，提出“全民抓招商”，成立了10個產業鏈招商分局和59個招商小分隊。對未完成招商引資分解指標的幹部要給予組織處理或黨政紀律處分。這樣的地方政府GDP競爭有沒有優越性呢？應該承認，地方政府競爭極大地調動了地方各級幹部的積極性，為中國經濟高速發展做出了曆史性的貢獻。在人均GDP200多美元，物質財富極度貧乏的時候，大家都希望經濟發展得快一點。那時候鄧小平同誌提出國民生產總值翻番，大家一致讚成，各項經濟政策以及幹部考核指標也是最大限度激勵GDP增長的，這在特定曆史階段是有一定合理性的。同時，也有不少學者和從事實際經濟工作的領導早就提出地方的GDP競爭潛在危害很大。近年來，更多的人認識到地方政府競爭極大地扭曲了市場配置資源的機製，付出了過高的資源、環境成本，同時壓低了勞動力成本，並提供了巨大的權錢交易空間。麵臨新的發展階段，地方競爭的局限性日益凸顯。
（二）地方政府競爭與“三維市場經濟”
中國改革開放以來創造了世界經濟奇跡，並率先走出2008年的金融危機陰影，中國的經濟發展成功之處在哪裏？有的說中國與亞洲四小龍、一戰前後的日本崛起並無本質差別，“無非是集權體製加自由經濟加廉價勞動力”。有的論證中國經濟奇跡的“密碼”恰恰在於地方政府的競爭，這既與歐美不同，也有別於日本及四小龍。
最早從經濟理論上解釋“中國模式”不僅優於西方模式，而且優於東亞模式的，是美國學者拉莫等，他們指出中國之所以優於東亞，就在於中國的地方政府相互競爭，充滿了經濟增長的活力。其後，香港的張五常教授在2009年出版的《中國經濟製度》一書中提出縣域競爭是中國經濟高速增長的密碼。他認為：“由於縣的經濟權力最大，這一層的競爭最激烈。今天的縣無疑是一級商業機構了。性質類同的商業機構互相競爭，是縣與縣之間的激烈競爭的另一個理由。”他還從經濟理論方麵對縣域競爭作了剖析。在探究縣域競爭成因方麵，張五常教授指出：“實際上縣的製度對鼓勵競爭猶有過之。這是因為縣要對上層作交代或報告。上層不僅鼓勵競爭，他們強迫這競爭的出現。”張五常教授這句話倒是說對了，縣域之間的激烈競爭並不是縣長們自己想競爭，是體製和政策環境造成的。
2013年5月，上海的史正富教授出版了《超常增長》一書，提出：“在中國，尤其是市縣兩級政府，長期在經濟發展的第一線競爭拚搏，已經成長為與企業界共生互動的有生力量，成為中國經濟社會發展的發動機之一。”目前在中國，“地方政府作為經濟主體參與市場競爭形成三大市場主體”。這三大市場主體分別是中央政府、企業化的地方政府和企業。而中國在經濟超速發展中形成的“現行三維市場體製與西方常規市場體製相比，確實具有優越性”。對《超常增長》一書，國內林毅夫教授等幾位著名經濟學家給予高度評價，認為是中國經濟理論的創新。顯然，對地方政府已經成為資源配置的主體這一現實，經濟學者並無爭議；而對地方政府今後是否應當繼續成為資源配置主體，經濟學者的觀點大相徑庭。應當特別指出的是，原國家計委副主任房維中在20世紀90年代就提出“我們既不能搞高度集中的中央計劃經濟，也不能搞分散管理的地方計劃經濟”，地方政府的GDP競爭將造成重複建設，並“成為政府行政職能轉變滯後的重要原因”。高尚全、吳敬璉、張卓元、林兆木、遲福林等學者也發表了地方政府競爭難以持續的觀點。
（三）地方政府競爭不可持續
地方政府GDP競爭積累的諸多問題現在已經十分嚴重了，必須予以正視，堅決加以扭轉。
1．地方政府競爭加劇了產能過剩
盡管10多年來國家三令五申要控製產能過剩，但收效甚微，有時南轅北轍。鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁產能過剩都在30%左右，遠遠超過正常市場競爭的水平（見表2）。
表2 2012年部分行業產能嚴重過剩
資料來源：中國企業聯合會“去產能化”調研組。《中國經貿導刊》2013年第4期。中國單位GDP能耗是世界平均水平的2.2倍，美國的2.8倍，日本的4.3倍。產能嚴重過剩是原因之一。
不僅傳統產業產能過剩，新興產業也在幾年之內出現嚴重過剩。例如多晶矽，2009年，600多個地級市中有300多個建立或正在興建太陽能光伏產業園。2011年產能已經超過世界總需求量，2013年1—6月國內價格下跌25%以上，已投產的43家企業停產率達80%。在中國，地方保護、地方競爭是產能嚴重過剩的重要根源。地方政府盡一切可能上項目擴產能，例如2003年後新增的電解鋁和氧化鋁產能，80%以上未經國家有關部門批準。地方政府利用低價甚至零地價工業用地、稅收返還、違規貸款、壓低水電價格等優惠措施，推動企業在本地區盲目擴大產能，並以各種手段幹預企業，強令虧損企業繼續經營，為保本地區的GDP，通過財政補貼或政府擔保為這類企業輸血，惡化了行業生存環境。
2．地方政府競爭惡化了生態環境
首先是水體汙染嚴重。198個城市地下水監測，較差和極差的監測點比例為57%。長江、黃河等十大水係劣質斷麵比例為39%。監測的26個湖泊，富營養化狀態占53.8%。四大海域清潔麵積減少到4.78萬平方公裏，不足2003年的60%。其次是大氣汙染嚴重。113個環境保護重點城市，空氣質量達到新標準的僅為23.9%。霧霾成為京津冀地區常態。2013年連東北地區也遭受大麵積霧霾侵襲，而2007年國務院發布的《東北地區振興規劃》提出把東北建設成中國的生態屏障。再看長期以來不被城市居民關注的土壤汙染。20世紀80年代末期，土壤汙染麵積隻有幾百萬公頃，現在高達2000萬公頃，占全國耕地麵積的比重超過20%。受“工業三廢”汙染的約10
00萬公頃。國家環保總局和OECD聯合發布的《OECD中國環境績效評估》報告預計，2020年中國因環境汙染導致的健康損失將達GDP的13%。中國在改革初期曾宣布絕不走西方國家先汙染後治理的工業化老路，但實際情況是汙染程度更加嚴重。重要原因是地方政府為了招商引資，放寬對環境的保護，一些地方政府甚至成為汙染企業的保護傘，有的汙染企業就是當地的“一把手工程”，導致環保審批、監管失靈。不同的企業汙染案例反映了同樣的問題：地方環保部門負責人對地方行政領導負責，他們無力抵製地方領導的強烈GDP增長衝動，麵對領導招商來的汙染企業束手無策，甚至為虎作倀。
3．地方政府競爭導致地方債務過重
國家審計署2012年第26號公告披露，一些縣在招商引資過程中，將企業繳納的稅收、土地出讓收入等，通過財政列支等手段返還給相關企業，減少了縣級可支配財力。審計調查的54個縣中，有53個縣2008年至2011年出台了221份與國家政策明顯相悖的招商引資優惠政策文件，以財政支出方式變相減免應征繳的財政性收入70.43億元，其中2011年變相免征33.36億元，相當於其當年一般預算收入的5.81%。54個縣如此，全國2000多個縣的情況呢？2013年6月，審計署發布了36個地方政府本級政府性債務的審計結果。截至2012年底，上述地方政府債務餘額達到3.85萬億元，兩年來增長了12.94%。國際貨幣基金組織2013年5月發布報告顯示，中國政府債務占2012年GDP的50%，約26萬億元人民幣。原財政部長項懷誠在博鼇論壇上估算，其中僅地方債務就高達20萬億。為了上項目，地方政府普遍采用非常規渠道融資，是一種非常典型的監管套利行為。此外，國際貨幣基金組織指出，中國經濟增長過於依賴投資擴張，其中主要是房地產部門和地方政府投資。房地產投資又有助於地方的土地財政收入。龐大的地方債務很大程度上是地方政府投資衝動的產物。
4．地方政府競爭割裂了全國統一市場
地方政府參與市場活動不可能和企業一樣遵循公平競爭的原則，由於手握行政大權，同時單一追求GDP增長，導致眾多地方政府打著“促進本地區經濟發展”的旗號，使用行政手段幹預市場公平競爭，對本地區的企業及其產品采取保護措施，或是實行優惠政策，抵製外地產品進入，嚴重影響產品和要素的合理流通。在一些地方保護主義泛濫的地市，公安、工商、稅務、防疫、技術監督等部門，甚至紀檢監察部門都為外地產品的進入設置障礙，動用一切力量保護本地企業，宣傳消費本地產品是“愛縣”、“愛市”，而消費外地產品是違法行為，直接損害到消費者的利益。在本地企業和外地企業發生經濟糾紛的時候，地方法院公然偏袒本地企業。這些現象說明，在“地方競爭”的格局下，全國統一的公平競爭市場秩序難以建立起來。
5．地方政府競爭扭曲城鎮化進程
地方GDP競爭驅動型的城鎮化，要求政府支配大量的土地、資金、人力等資源。地方政府的收入來源嚴重依賴於“土地財政”，因此有強烈的動機擠占農業資源和掠奪農民土地，以滿足城鎮化的需求。全球金融危機之後，由於製造業投資受阻，很多地方政府又轉而選擇大拆大建的造城之路。有12個省會城市要建55個新城、144個地級市要建200個新城。全國還有不少於30個城市要斥巨資重建老城。就征地來看，為進行製造業發展而進行的大規模低價圈地已經造成高達3000—4000萬的失地農民，處理不好，很容易惡化城鄉關係，造成社會不穩定。在農民工的主要流入地，地方政府為吸引投資而放鬆勞工保護標準，有時連勞工的基本權益都難以得到保障，更不用說去進行有實質內容的戶籍製度改革，以為流動人口提供在城市永久定居的相應福利（如最低生活保障、子女平等就學和廉租房）。由於地方政府把主要的資金用於基礎設施建設和工業化，能夠用於提供公共服務的資金就捉襟見肘，導致醫療、教育、保險、養老、失業、救濟等領域會出現公共服務長期總量不足，結構失衡的狀態。
6．地方政府競爭成為腐敗的溫床
地方政府的GDP競爭不可避免地導致地方政府公司化，這種政企不分的狀況長期持續，必然演變成為權錢交易的平台和滋生腐敗的溫床。關於反腐敗，在本世紀初曾經有一種說法，認為當時發現的多數腐敗問題發生在20世紀90年代初、中期，預計腐敗現象將隨著禁止國家機關、軍隊、公檢法辦企業的改革進程而減輕。那時人們還沒有意識到地方政府公司化會逐漸成為各級幹部的腐蝕劑。十多年後，地方幹部腐敗成為嚴重問題，地方幹部為上項目腐蝕中央部委幹部的案例不絕於媒體。據新華網消息， 2005年至2011年僅廣東一省，地市151名地廳級“一把手”落馬，占省被查處地廳級幹部的近80%；另外還有1284名縣處級“一把手”被查處，占省被查處縣處級幹部人數的近70%。有的被查處的地方一把手坦然說，不收禮不受賄、不送禮不賄賂，在當地根本站不住腳，無法開展工作。
僅以上六個方麵的問題就可以說明，以地方政府競爭為特點，不計資源環境成本、過多依靠投資、過多依靠外需、過多依靠仿製的粗放型經濟發展方式必須轉型，盡管這種發展方式在特定的國內發展階段，在特定的國際背景下曾極大地促進了中國GDP的增長。
（四）厘清地方政府與市場的邊界
界定政府，包括中央政府和地方政府與市場和社會的邊界，涉及行政體製、財稅體製、外貿體製、土地製度、分配製度、價格機製以及社會管理等眾多領域，考慮到當前經濟社會麵臨的突出問題，可從以下幾方麵入手逐步破題。
1．建立統一的社會主義市場經濟體係。建議以基本公共服務均等化、公共設施基本完備，作為衡量省、市、區是否協調發展的主要指標，盡快取消地方的GDP、投資等規劃指標，以利於保證全國政令統一、市場統一。同時加快勞動力、土地、資金等要素配置的市場化進程，打破行政性分割，特別是“諸侯經濟”分割對要素市場配置的阻礙。
2．對近年來形成的80多個國家級規劃，突出抓好西部大開發，其餘跨省的重在指導，省內的由各省自行協調。要警惕過多的國家級區域規劃形成層次不等、種類繁多、畫地為牢的各類財稅、土地、外貿等優惠政策，形成地方政府主導的不同層次的區域性GDP競爭，結果反而割裂了全國統一市場。
3．地方政府要確保中央方針政策和國家法律法規的有效實施，加強對本地經濟社會事務的統籌協調，側重提供良好的經濟社會發展環境，提供基本公共服務，維護市場公正、公平競爭秩序和社會安定。
4．明確劃分各級政府事權財權。按照公共財政框架和基本公共服務均等化的要求，明確界定各級政府的事權，落實與之相匹配的財力。建議逐步將基本公共服務事權適當集中到中央，由中央統籌平衡各地基本公共服務的標準，並建立全國統一的基本公共服務經費保障機製。盡快將各級政府間財稅關係、責權劃分等基本製度以法律形式加以規範，限製中央政府部門的自由裁量權，杜絕“跑部錢進”的弊端，同時減少地方政府對“土地財政”的依賴。
5．深化行政管理體製改革。加快推進政企分開、政資分開、政事分開，政府與社會組織、市場中介組織分開。把不該由政府管理的事項如企業經營決策等，堅決轉移出去；把該由政府管理的事項如基本公共服務等，切實管好。以製度保證充分發揮市場在配置資源中的決定性作用。
6．大力發展和規範社會組織。我國現在已有約44萬個社會組織、中介機構、基金會等，但絕大多數存在“官辦、官管、官運作”的現象。要看到市場主體自律與自協調機製的缺失，迫使政府在社會和經濟管理方麵維持“管得過寬、管得過細、管得過死”的局麵。在國家法律框架內，發展完善的社會組織，形成靈活的社會自協調機製，有效平衡不同社會群體的利益，是深化行政管理體製的內在要求，是清晰界定政府與市場邊界的重要前提，是轉變經濟發展方式的題中應有之意。
應當高度評價北京、深圳等一些省市前幾年就開始探索社會組織的管理新模式。其中廣東省步子最大，廣東省政府規定，自2012年7月1日起，改雙重管理製度為直接登記，除法律法規規定需要前置審批外，社會組織的業務主管單位均改為業務指導單位；新成立的社會組織直接到
民政部門申請登記。2013年《國務院機構改革和職能轉變方案》提出到2017年基本形成“政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體製”，改變了過去對行業協會由登記機關和業務主管單位雙重管理的製度，這將為行業協會擺脫政府部門的行政控製，實現自主發展提供條件，相應地也為政府（包括地方政府）轉變職能提供了外部環境。
到2020年中國要建立哪種社會主義市場經濟體製？
綜上所述，界定地方政府職能對今後中國經濟社會發展具有重大意義。到2020年全麵實現小康社會之際，中國是建立起政府、社會（社會組織）、企業“三維”體製，還是政府、地方政府（公司化）、企業“三維”體製？這不僅是當前的重大理論爭論，更是亟待解決的重大經濟社會問題。
（五）深化社會組織管理體製改革
黨的十八屆三中全會提出，要“正確處理政府和社會關係，加快實施政社分離，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用”。《國務院機構改革和職能轉變方案》也明確提出到2017年基本形成“政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體製”。這為下一步深化社會組織管理體製改革指出了明確的方向。
1．加快實施政社分開
第一，突破社會組織雙重管理體製。早在10多年前，就有一些學者分析了雙重管理體製的弊端，提出取消業務主管單位管理。此後，一些地方開始探索突破社會組織雙重管理體製。2012年7月，廣東省率先在全省突破社會組織雙重管理體製，取消社會組織的業務主管單位，建立起社會組織統一直接登記的新體製。民政部也啟動了對跨部門、跨行業社會組織的直接登記程序。在民政部的支持下，全國已有19個省份開展或實行社會組織直接登記，9個省份下發了非公募基金會登記管理權限，8個省份下放了異地商會登記管理權限，4個省份開展了涉外民辦非企業單位登記試點，以統一直接登記、統一監管為主要特征的新體製在逐步形成。如深圳，目前有工商經濟類、公益慈善類、社會福利類、社會服務類、文娛類、科技類、體育類和生態環境類等8類社會組織由民政部門直接登記。
第二，分離政府的社會管理職能。鄧小平同誌早就講過，我們的政府管了許多“管不了、管不好、不該管的事”。其實，在沒有社會組織的背景下，政府隻能一竿子插到底，包攬所有經濟社會事務，調解一切經濟社會糾紛；在社會組織作為政府附屬物的條件下，政府即便向它們放權，也無異於把權從左口袋換到右口袋。隻有社會組織真正做到依法自治、政社分開，政府尤其地方政府才具備簡政放權的前提。十八屆三中全會決定指出：“適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。”在這方麵，可以做的事情很多。例如，放手讓行業協會承擔行業標準的研究製定。各行業協會的企業會員處在市場激烈競爭的第一線，產品隨行就市，不斷更新變化，對技術質量標準企業最有發言權。在市場競爭日趨激烈、社會生活日益多樣化、社會群體不斷分化的經濟社會發展新階段，諸多可以由社會組織自行管理調節的職能，政府再長期包攬，不僅越俎代庖，實在難以為繼。
第三，正確貫徹黨對社會組織的領導。隨著政社分開的進程加快，不少人擔心社會組織是否會“失控”，一些地方采取“黨進府退”策略，加強基層黨組織在社會組織中的領導作用。如2013年，浦東1684家各類社會組織黨建覆蓋率超過90%，形成“黨委、黨總支、黨支部、聯合支部、黨小組、聯絡員”等六種形式的黨建模式。加強黨對社會組織的領導，方向無疑是正確的。同時要注意，黨的領導，主要體現在政治思想方麵，體現在黨領導製定的憲法和各項法律、法規方麵，而不應當對社會組織的具體工作、日常工作進行幹預。在加快實行政社分開的過程中，不能形成或變相形成“黨委領導下的會長負責製”，而要保證社會組織在憲法、各項法律法規範圍內維權自律的獨立性，這樣才能貫徹政社分開的初衷。
2．增強社會組織自身活力
第一，健全社會組織治理結構。要賦予社會組織獨立的人事任免權，尤其是社會組織自主決定主要負責人的權限，建立健全社會組織的民主決策機製和製度。社會組織應當視具體情況，建立會員代表大會或理事會作為自己的最高決策機構。會員代表可以由會員單位推薦產生，理事會成員和常務理事會成員經協商後選舉產生。會長、理事長等主要領導，必須經合法程序選舉產生，不得再由主管部門變相任命。理事會或常務理事會負責審定社會組織的年度工作計劃、財務計劃，並監管日常活動。規模較大的社會組織還可以建立監事會，對本組織機構和各專業委員會進行監管。對於國家、省區市一級的社會組織而言，完善治理結構重在去行政化，杜絕相關政府部門的直接或變相的行政幹預，做到依法自治。一個值得警惕的傾向是，隨著政府各種扶持政策陸續出台，官辦社會組織和有官方背景的離退休官員發起設立的社會組織應運而生，民間社會組織也因扶持政策的激勵，千方百計向政府靠攏，試圖從目前各地陸續出台的扶持政策中得益，以擺脫生存困境。這可能致使我國政社分開改革發生扭曲，甚至導致真正民間的處於成長期的社會組織也染上官辦社會組織依賴政府的毛病，不利於他們依法自治。因此，在鼓勵和扶持社會組織發展過程中，建立完善的現代社會組織治理結構至關重要。
第二，推行政府購買公共服務。社會組織可以發揮自身優勢，向社會各界募集資金，並以自身服務回饋社會。同時，政府分離一部分社會管理職能後，不能簡單放任不管，需要采取購買的方式創新公共服務模式，這也是從資金方麵扶持社會組織，逐步增強社會組織活力的有效途徑。
第三，培養從事社會組織工作的專業人才。20世紀80年代中期到90年代末期，由於我國社會組織發育過程的特殊性，省區市以上級別的社會組織中，絕大多數工作人員都來自政府部門。隨著事業單位改革的逐步推進，本世紀以來，從政府部門在職人員轉到社會組織中來的人員越來越少，幾乎絕跡，而從社會直接招聘人員又很困難，致使社會組織工作人員老化十分嚴重。一般情況下，社會組織工作人員工資待遇、單位福利等都不如政府部門。在社會保障方麵，許多社會組織中從原政府部門轉過來的所謂“老人”可以享受機關養老待遇，而招聘的“新人”則隻能按企業職工的養老保險製度繳費。城鎮職工基本養老保險製度雙軌製在社會組織內部形成的不平等待遇，特別是專業技術人員的職稱評定難度遠高於高校和研究院所，嚴重阻礙了優秀人才進入社會組織。一些人簡單責怪目前社會組織從業人員素質低，進而認為社會組織尚無力承擔政府簡政放權分離的職能，這有一定道理，但態度是消極的。進一步培育社會組織，包括提供社會組織吸引人才的工作環境才是積極的態度。現階段解決許多社會組織人員老化、人才缺乏的困境，主要不是在高等院校設立相關學科、對社會組織從業人員進行專業技術教育等，而應側重深化社會組織管理體製改革，包括不同類型社會組織從業人員薪酬製度、福利製度、保障製度、職稱評定製度的改革，使社會組織從業人員享有合理的社會福利待遇和體麵的勞動條件。
3．加強對社會組織的監管
第一，完善有關社會組織的法律法規，依法對社會組織進行監管。應結合社會組織發展的現實，不斷深化、細化、完善相關法製建設，建議著手研究並盡快出台《社會組織法》，對社會組織的定位、分類、準入、退出等做出明確規定。社會組織依法注冊獨立運作，民政部門及相關部門依法監管。
第二，對社會組織實行分類監管。根據各社會組織的活動領域及其功能作用，將其劃分為不同的類別，製定不同的製度框架，並采取不同的監管政策。
第三，開展對社會組織的社會評估與監督。一是根據社會組織信息公開原則，要求社會組織的組織機構、年度工作、財務報表公開透明，以利於社會公眾進行評估和監督。二是要求各社會組織定期對自身活動進行全麵的自評估和必要的自審計，有關情況要及時向會員或理事會、常務理事會成員通報，並向社會公開。三是開展第三方評估與監督，政府和社會組織都可以通過購買服務的方式，委托研究機構或民間調查評估機構對相同類別的社會組織進行評估，必要時也可進行評比，通過第三方的評估、評比，起到社會監督作用。四是發揮媒體和網絡的作用，對社會組織活動進行單項或綜合性評估監督。
（本章完）