地方政府公司化實證研究_二、地方政府公司化效果的實證評估

二、地方政府公司化效果的實證評估

在1994年進行的以“財政收入權力集中，而財政支出責任不變”為特征的分稅製改革之後，中央在預算內收入中所占份額大大提高，而同時地方政府實際的支出責任（特別是社保支出責任）由於這一時期進行的大規模企業轉製而顯著增加。但即便如此，中國經濟卻延續了分稅製改革前的高增長率：1994—2000年間中國經濟年均增長率達到8.1%，與1987—1993年相同。而自本世紀初以來，中國經濟的年增長率還在進一步加快，過去五年裏更達到驚人的10%以上。如果認可以“財政承包製”為標誌的“中國式保護市場的財政聯邦主義”是刺激中國改革早期高速增長的根源，那麽就難以解釋財政集權為特征的“分稅製”改革後中國經濟持續的高增長。換言之，地方政府公司化是締造中國經濟永續增長的法寶，還是難以為繼且危機四伏的發展陷阱？回答上述問題不僅有助於我們重新理解中國轉軌的邏輯，進一步厘清中國改革30年高速增長背後的政治經濟學，也將有助於我們判斷中國目前的增長模式，尤其是以地方政府公司化為主要特點的經濟增長與工業化、城鎮化模式在經濟、社會乃至環境層麵的可持續性。

（一）中國地方經濟增長模式與公司化形式的演變

總體說來，20世紀90年代中期之前，為了充實稅基，地方政府有較強激勵來利用各種手段扶持其所有的國有或集體企業，包括通過隱藏利潤而進行的變相免稅、補貼信貸、免費或補貼性投入（比如低價土地、電力、水等），甚至直接實施地區保護主義政策。90年代中期之後，在顯著地向上集中了財政收入的同時，“分稅製”改革並沒有相應調整不同級政府間支出責任的劃分。實際上，地方國有和鄉鎮企業在1990年代中期後的大規模改製、重組和破產極大地增加了社會保障支出的壓力，而社保支出無論是過去、還是現在都基本是地方政府的責任，因此，分稅製改革導致地方政府的實際財政支出責任顯著加大。收入上移和支出責任事實上的增加迫使地方政府不得不全力增加本地財源。除了強化新稅製下屬於地方獨享稅的營業稅、所得稅的征收外，地方政府逐漸開始通過大規模的招商引資來爭奪製造業投資，同時開拓以土地出讓、各種行政事業性收費為主體的新預算外收入來源。這一時期由於爭取製造業投資可用的稅收工具隨分稅製改革日益縮減，地方政府開始更多依賴於各種非稅收手段，如除了降低勞工、環保管製要求外，提供廉價工業用地和補貼性配套基礎設施等優惠條件成為地區間製造業投資競爭的主要工具。

在2003年前後的一波開發區熱潮中，各地製定的招商引資政策中幾乎毫無例外地設置了用地優惠政策，包括以低價協議出讓

工業用地，按投資額度返還部分出讓金等。經常出現的情況是，基礎設施完備的工業用地僅以名義價格、甚至是所謂的“零地價”出讓給投資者50年。最近幾年，隨著沿海發達地區建設用地指標短缺、勞動力緊張以及欠發達地區政府在農村稅費改革後收入下降並追求新的稅基，工業開發區建設熱潮有從沿海發達地區向沿海欠發達和內地地區大規模蔓延的趨勢。2009年國際金融危機之後，中央政府的財政與信貸刺激政策又導致工業開發區和新城區的狂潮大規模向中部乃至西部地區蔓延。

（二）“區域競次”發展中的地方政府競爭策略及其邏輯

由於到1990年代中期，原來為地方政府帶來巨大稅利的地方所有的國有企業和鄉鎮企業開始給地方政府帶來日益增加的虧損和債務，地方政府開始逐步對本地中小型國有、鄉鎮企業進行改製、重組乃至直接民營化。這個變化帶來的結果是地方政府從企業的直接所有者變成稅收的征收者和相應基礎設施等公共服務的提供者。這種政府角色的重新定位，對地方政府行為產生了極大的影響。作為企業所有者，地方官員有著很強的動機照顧自己的“孩子”並確保他們盈利。而作為稅收征收者，地方政府則必須為所有的潛在納稅者提供服務。在產能開始出現過剩時，除了更有效率的民營企業不斷擴張外，外資企業在1990年代後半期也開始大量進入中國。與國企和鄉鎮企業不同，這些私企具有更大的流動性，而且對於地方的優惠政策也更敏感。如果其他地區能提供更有利的稅收、土地優惠，以及更好的基礎設施，這些企業就會離開本地。結果是地方政府不得不進行非常激烈的招商引資競爭來擴大稅基。因此，從1990年代後期開始，從蘇南和一些沿海地區發端，地方政府就開始通過廉價工業用地、放鬆環境和勞工管製等非稅手段來大規模招商引資。這些非稅的區域競爭手段，可以在不降低企業給政府繳納稅收的情況下，通過讓全社會承擔成本的方式來降低企業的生產成本。

這裏還需要特別討論一下地方政府在工業用地與商住用地上的不同策略，尤其是製造業發展對本地服務業的溢出效應。由於地方政府需要事先付出土地征收成本、基礎設施配套成本，因此低價出讓工業用地往往意味著地方政府從土地征收到招商入門這個過程中，其財政實際上是淨損失的。要全麵理解地方的上述行為，不妨多問如下問題：為什麽地方政府在製造業的招商引資上如此不遺餘力，不計成本？如果製造業通過低地價與稅收優惠來招商引資無法在短期甚至中期賺錢，那麽為什麽地方政府還要這樣做？這些問題都可以通過對不同產業間聯係這個角度，尤其是製造業對服務業的外溢效應得到回答。

與低價出讓製造業用地不同，在商住用地出讓上地方政府往

往采取高價策略。很多地方政府成立土地儲備中心，壟斷城市土地一級市場，通過限製商住用地的供應並以“招拍掛”的競爭性方式出讓土地來最大化出讓金收入。

與製造業不同，大部分服務業部門提供的是供本地居民消費的服務，這些屬於非貿易品的服務必須在本地被提供和消費。而由於中國地方政府基本壟斷了本地商住用地一級市場，從而在提供商住用地上有很強的談判能力。結果是雖然工業用地由於各地投資競爭而形成“全國性買方市場”，但在商住用地方麵形成了眾多“局域性賣方市場”。地方政府完全可以通過“招拍掛”方式高價出讓土地，並將這種高地價轉嫁給本地服務業的消費者。所以，我們自然會觀察到地方政府通過設立“土地儲備中心”來調節和控製商、住用地的供地規模，提高其商住用地土地出讓金收入。實際上，為了彌補協議出讓工業用土地帶來的虧空，一些地方政府不得不通過商、住用地出讓獲得的土地出讓收入進行橫向補貼。

中國獨特的土地管理製度使土地成為實現製造業—服務業聯係與產業間溢出效應的完美媒介。中國城市土地屬於國家所有，農村土地歸村集體所有。城市擴張和工業園區建設所需的土地絕大多數來自農村集體土地，但這些土地必須通過政府征地後，才能進行開發和出讓。

（三）地方政府公司化的後果

不可否認，以低價工業用地、放鬆勞工與環境管製等非稅手段為主要優惠政策工具的經濟增長與城市發展模式，確實帶來了2002—2008年間中國經濟的超常規增長。國內各個區域之間的激烈競爭也導致了中國製造業的超常規發展，並推動了城市服務業部門尤其是房地產業的高速增長。但與此同時，也必須看到，上述增長模式的代價非常巨大：以“區域競次”模式來吸引製造業投資、並成為全世界中、低端製造業中心（往往也是低土地利用效率、高能耗、高材耗產業中心）的增長模式，實際上已經給中國帶來一係列經濟、社會和環境方麵的長期負麵影響。而土地的價格被人為扭曲，也必然帶來城市發展過程中用地結構方麵的嚴重失衡：如農地轉非農地速度過快的同時，土地利用結構極端扭曲；供給麵與需求麵共同催生的房地產泡沫化；不完全城市化的流動人口與無法充分享受土地增值收益的失地農民；最後，上述發展模式對環境和生態也產生了非常不利的影響。中國地方政府公司化的增長模式發展到今天，已經成為地方政府、國有金融機構乃至中央政府共同參與的一個“龐氏騙局”，是一個“擊鼓傳花”的遊戲。如果中央政府還不采取堅決的改革措施來扭轉這個局麵，結果必然是房地產泡沫崩盤並產生連鎖反應。最壞的結果，是政府、銀行和很多相關企業的資產負債表全麵損害，引起整體性經濟與金融危機。

（本章完）