地方政府公司化實證研究_一、地方政府公司化產生的背景及其演進機製
地方政府公司化實證研究
宋曉梧 餘暉 顧昕 等
一、地方政府公司化產生的背景及其演進機製
“地方政府公司化”是近年來中國各級地方政府逐漸形成的一種以經濟利益為導向的行為模式。具體來說，很多地方政府忽略了政府應有的職能和定位，而變成了一個追求利潤最大化的“公司”。地區GDP成為“公司”的營業額，政府的財政收入成為“公司”的利潤，地方政府領導看上去不像是人民的“公仆、看門人”，而更像是公司的“董事長、總經理”。他們所追求的“政績”主要不是履行社會職責，而是實現經濟利益。自己升遷為主，人民滿意為輔。地方政府公司化從20世紀80年代初期開始萌芽，90年代開始迅速強化，其演進過程和改革開放的大背景密不可分。
（一）地方政府公司化的政治演進
地方政府公司化本質上是一種政治行為，反映了政府在特定曆史背景下形成的一種決策模式。從政治維度來看，地方政府公司化的演進主要受以下幾個因素的推動。首先，隨著中共中央將工作重點全麵轉移到經濟建設上來，“經濟績效”成為官員政績考核的主要標杆，導致地方政府官員產生公司經理一樣的經濟動機。其次，在這種政績導向的機製下，同一級政府或政府部門間難以形成公共服務主體之間的相互協作，而是像不同的“公司”一樣進行“市場”競爭。
1．政治激勵：官員考核機製的變遷
十一屆三中全會之後，改革開放全麵啟動，黨和國家的工作重心從階級鬥爭逐步轉移到經濟建設上來。經濟改革和發展成為各級黨委和政府的頭等大事，與此同時，“經濟績效”也成為組織部門考核官員的主要依據，比如地方GDP、財政收入、出口創匯等經濟指標都成為了官員必爭之地。其中，相當於地方政府“營業額”的GDP逐步成為衡量官員能力的主要標杆。研究表明，地方政府“GDP績效”較為突出的官員獲得升遷的概率明顯更大，這給地方政府官員提供了追求GDP的隱性激勵。隨著經濟績效成為官員晉升的主要影響因素，地方政府官員對社會管理和公共服務這些政府本職的興趣逐漸下降，而是不遺餘力地瘋狂追求GDP增長，做大當地的經濟蛋糕，正如公司追求營業收入和利潤最大化一般。為此，地方政府將越來越多的精力耗費在可以迅速做大蛋糕的“投資”和“出口”上，形成了瘋狂的“投資饑渴”和“出口依賴”。受此影響，固定資產投資長期維持高速增長。除了1980年、1990年、2000年、2008年底到2009年初幾個短暫時期之外，我國大多數時期都在忙於應對“投資過熱”或者“經濟過熱”。投資率即投資占GDP的比率呈逐年上升態勢，在2012年達到了48.85%，也就是說，投資幾乎占GDP的一半。在這個過程中，地方政府官員盲目追求GDP的動機發揮了決定性作用。
2．政治行為：地方政府官員間的“公司化”競爭
官員謀求晉升無可厚非，但不同體製下官員追求晉升的方式則有所不同。如果是西方式的民主選舉體製，官員會不遺餘力地拉選票，爭取選民的支持。這種體製下，官員之間不僅僅要比拚經濟績效，還要比拚選民所關心的其他政績，比如有沒有做好環境保護、有沒有治理好交通擁堵。而且，在一些需要官員協作的領域，官員很難為了一己私利進行不利於當地人民的競爭，否則會遭遇選民“用腳投票”。但在中國以上級推薦、任命為主的人事體製下，地方政府官員需要比拚的重點不是選民的認可，而是黨的組織部門的認可。伴隨著改革開放的深入，地方政府之間的公司式競爭越來越激烈，商業化味道也日趨濃厚。競爭的方式多種多樣，一方麵，搞好“公司內部經營”, “大幹快上”，盲目上項目，做大本“公司”的GDP；另一方麵，爭奪“外部的經營資源”。一是爭上級政府尤其是中央政府投資項目。二是爭優惠政策。小到扶貧救災資金額度、“債轉股”額度、核銷地方債務額度，大到設立自貿區、保稅區、各種改革試點區等，都成為地方政府競相爭奪的對象。三是爭奪虛名。如有些名人故裏竟有七八個地方在爭。“曹操墓”事件之所以被炒得沸沸揚揚，都和地方政府在背後的爭取
有很大關係。
（二）地方政府公司化的經濟演進
從經濟維度來看，地方政府公司化的演進受財政、土地、金融、貿易等多方麵因素的影響。
1．財政視角：分稅製改革
分稅製改革是推動地方政府公司化最重要的經濟因素。分稅製改革給中國的財政體係帶來了兩個重要變化。首先，財權上收中央，中央政府在財政收入中的比重大幅提高，地方財政收入顯著下降。其次，在財權上收的同時，事權卻進一步下移，地方財政支出負擔顯著加重。分稅製改革前，1978年至1993年間，地方政府財政支出占全國財政支出的平均比重為58.01%；而分稅製改革後，1994年至2012年間，地方財政支出占全國平均財政支出卻升至74.16%。財政收入下降、支出負擔加重造成了財權與事權的不匹配，而中央對地方政府的稅收返還與轉移支付又十分有限，很多地方政府尤其是縣鄉這樣的基層政府財政狀況更為困難。在這種體製的倒逼之下，“囊中羞澀”的地方政府為了彌補財政上的缺口，不得不像經營公司一樣“經營”政府，不遺餘力地追求“營業額”和“營業利潤”，進而忽略了環境保護、社會保障等“非營利”活動，造成地方政府徹底公司化。
2．企業視角：國有企業改革
經過三十多年的改革，國有企業先後實現了放權讓利、政企分開、建立現代企業製度和股份製改革，現代國有企業體製基本成形，國有企業從行政機構的附屬物成長為市場經濟的主體，逐步成為獨立經營、自負盈虧的商品生產者和經營者。這成為地方政府公司化的重要推動因素。首先，政企分開之後，國有企業不再是直屬於政府的行政機構，無法直接構成地方政府的收入，而需要通過財政稅收的方式間接獲取，由此地方政府從國企身上拿到的收入顯著下降，迫使地方政府加強“公司化”運營，追求更高的財政收入。自2001年以來，全國財政收入中國有資產貢獻率從40.8%下降到2011年的31.3%。而在國有企業改革以前，1978年的全國財政收入中，國有企業的貢獻占比86.8%。從整個數據中國有企業占比的下降，能夠看到中國政府財政收入的演變。其次，國企改革重塑了中央和地方國企的分布格局，市、縣兩級已很少存在國有和集體性質的企業。自1997年以來，地方國有企業總數逐年減少，地方政府對國有企業的控製力量顯著減弱，因此地方政府難以再依賴國有企業對當地經濟直接進行指導和調整，這迫使地方政府以近似於“公司”的角色參與到當地經濟中，形成了公司化的決策傾向。
3．土地視角：土地有償使用製度
《憲法》、《土地管理法》與其他土地法律共同構成了我國目前的土地製度體係，其基本特點是以土地二元所有權製度為基礎，以土地使用製度和土地征用製度為主要內容，以政府壟斷為重要特征。在這種土地製度下，政府控製了土地最終的支配權和所有權，這使地方政府可以通過土地使用權的有償出讓和轉讓獲得土地收入，而且由於政府壟斷了土地的一級市場，這種收入不僅規模大還相當穩定，這使地方政府能夠像公司那樣獲得穩定的“經營收入”。1990年代以來，土地出讓收入已成為地方財政收入最重要的來源，1999年至2012年，全國土地出讓收入累計達15.62萬億元，2011年更是高達3.15萬億元。此外，地方政府還可以用土地向金融機構抵押或質押融資，通常是以土地儲備中心、政府性公司和開發區為載體向銀行進行土地抵押融資，而且地方政府還能從房地產開發、交易和保有環節各個部分獲得不同種類的稅收。總而言之，土地有償使用製度的逐步推行和發展極大地提高了地方政府的財政收入能力，為地方政府公司化經營提供了資金基礎。
4．金融視角：地方債的興起與發展
我國雖然沒有真正意義上的地方政府債券，但近年來隨著我國金融市場的發展，地方政府得以通過設立城投公司，以銀行借貸和市場化發行債券的方式獲得資金，稱為“城投債”。2008年以來，由於金融市場的不斷發展和宏觀政策轉變，城投債漸成氣候。具體來看有以下幾個推動因素：一是企業債券審核製度由審批
製改為核準製，推動了債券市場的發展，為城投債的迅速發展奠定了基礎條件；二是債券信用增級模式創新，凸顯了城投債的相對優勢，第三方擔保、發行人自有土地使用權質押以及應收賬款權利質押等信用增級模式逐漸得到市場認可；三是宏觀經濟政策發生轉變，形成了推動城投債迅速發展的東風。2008年下半年，全球性金融危機爆發，國家實施積極的財政政策和適度寬鬆的貨幣政策，力圖通過加大基礎設施投資以保持宏觀經濟平穩增長。巨額的基礎設施投資要求巨額的資本金投入，發行企業債券成為彌補資本金缺口的重要途徑。進入2009年，城投債出現跨越式增長，2009年總發行量達到3158億元，2012年更是呈現出井噴狀，達到8957億元。城投債的快速發展使得地方政府這一“公司”能夠在現有預算法的基礎上開展籌資活動，使得公司化的程度進一步加強。地方城投公司實際上已經成為披著市場外衣的政府代理人。
5．開放視角：地方政府的招商引資狂熱
在對外開放的大背景下，地方政府能夠通過招商引資的方式進行融資，為公司化的“經營模式”提供了重要資金來源。而且，為了爭奪外資、做出政績，各地方政府的官員也展開了像公司一樣激烈的“市場競爭”。回望過去三十多年，我國引進的外資呈現出跨越式增長。自1993年以來，中國已連續23年位列發展中國家吸引外商直接投資（FDI）的第一位，2002年中國首次超過美國成為世界上利用外商直接投資最多的國家。1979—2012年我國共實際利用外商直接投資12743.98億美元，其中，2012年我國實際利用外資1117.16億美元；從增長情況來看，1983—2012年間，我國實際利用外商直接投資呈現增長態勢，且在這30年之內，年實際利用FDI已經由6.36億美元增長到1117.16億美元，年均增長18.80%。如此炫目的數字背後，隱藏著中國近三十年來的招商引資狂熱症，這種狂熱直到今天仍然沒有消退。各地政府通過招商引資解決了“公司”發展初期的資金問題，而隨著時間的推移，各家“公司”圍繞外資展開的競爭也愈發激烈，這些都是地方政府公司化的重要動力。由於招商引資的多少往往與地方政府的政績掛鉤，在許多地方招商引資已經成為政府工作的重中之重。張鋼等指出，在我國各地方出現的政府招商引資熱潮，很大程度上是與地方政府績效考核的經濟指標密切相關的。模型分析的結論表明，招商引資的成功能給地方政府帶來巨大收益，既包括經濟利益（財政稅收、個人獎金等），也包括一定的非經濟利益（政績美譽、升遷機會等）。
然而，當更多的政府加入到招商引資行列時，地方政府間不可避免地將會展開資金的爭奪。我國財政製度分權性改革不僅強化了地方政府對本地區事務的自主管理，擴大了地方政府對本地區資源的配置權力，更是為地方政府招商引資競爭的展開提供了有效的競爭環境。除了麵對中央政府的政策資金安排，各地政府也派出了自己的“遊說”團，從而產生具有中國特色的“駐京辦”現象，更是打響了“惡性價格戰”。土地價格是地方政府在招商引資中進行價格戰的主戰場。隨著招商引資愈演愈烈，很多地方的土地價格越來越低，對政府和地方經濟來說甚至是一筆“虧本買賣”。在低廉的土地價格背後，一方麵是地方政府需要利用大量的財政收入對此進行補貼；另一方麵是地方政府需要壓低對農民土地的征收價格。典型的例子是長三角地區。長三角城市競相展開“傾銷式”土地價格競爭，基本套用商家慣用的“跳樓價”來爭奪資金。一些地方甚至出現“零地價”或者“土地買一送一”的荒唐政策。低價土地的招商引資帶來的隻是對本地長期投資環境的惡化，導致了區域間的惡性競爭，引來的企業大多也隻是為了在短期內獲得本應屬於政府的土地租金作為其超額利潤。沒有底線的價格戰一是損害了投資者間的公平競爭，二是侵犯了農民的權利。此外，由此滋生的腐敗現象也嚴重損害了國家的利益。更重要的是，盲目的招商引資導致地方產業結構不合理，全國產業結構高度雷同，不利於地方利用比較優勢發展經濟。因此，規範地方政府招商引資行為迫在眉睫。
（本章完）