三、理順政府與市場關係應加速推進重點領域改革

在理順政府和市場關係指導思想確立的基礎上，應根據當前以及今後經濟社會運行的突出矛盾，有針對性地推進若幹重點領域的改革。

（一）加快完善公共財政

公共財政就是滿足社會公共需要的政府（國家）財政。從體製轉型角度看，公共財政既是政府轉型的重要內容，也是政府轉型的必然結果和重要標誌，即通過財政的收支變化來反映政府轉型的進程。從宏觀調控角度看，公共財政是合理有效應對和熨平經濟周期性波動的基本保障和重要手段。

1．形成與社會公共需求發展變化相匹配的公共支出結構

我國公共支出結構突出的問題是經濟建設支出比重偏大，而公共服務支出比重偏小。這一點在近年來的討論中已基本形成共識，在政策取向上也得到了明顯體現。問題在於，處於轉型期的公共支出結構調整，政策性的調整如果沒有體製和製度性足夠支持和保障，其連續性和實際落實情況往往會打“折扣”。因此，要形成與社會公共需求發展變化相適應的公共支出結構，必須進一步在體製和製度層麵加以完善。一是深化預算製度改革。二是完善和規範轉移支付製度，逐步加大一般性轉移支付的比重，減少專項撥款比重。三是嚴格控製政府行政性支出，特別是政府消費性支出。

2．調整和完善促進社會公平的稅收製度

在市場發展已經相對充分、國家財政集中和汲取能力已經顯著提高、政府職能轉變已成趨勢的今天，稅收製度的調整和完善應該由偏重“汲取能力”向規範和促進社會公平轉變，“公平稅賦”理應成為新階段的核心取向。一是加快稅費結構的調整，規範征收秩序。二是在不增加綜合稅費負擔水平的原則基礎上，調整稅製結構。進一步簡化稅種，對於一些功能交叉、明顯重複征稅的稅種，該合並的合並，該廢除的廢除。如車船使用稅、燃油稅、車輛購置稅、消費稅的設計中就存在這類弊端，已經飽受社會詬病。對於一些明顯有失稅負公平的稅種、稅率應進行調整，如在生產型增值稅已經普遍實行的情況下，營業稅的調整應盡快提上日程。目前營業稅負偏重，製約了第三產業的發展。對於一些稅種缺失應根據實際情況加快研究、合理推進。如進一步完善資源稅征收，合理擴大征稅範圍，促進資源的合理開發與社會共享；探索建立贈與稅、財產稅、遺產稅以及社會保障稅等稅種，等等。三是完善個人所得稅製，基本目標是將單一的分類稅製改為綜合個人所得稅製。

3．按照事權與財力相匹配原則合理調整稅製

政府事權與財力相匹配是深化財稅改革的重點，是在源頭上避免政府職能邊界“越位、缺位”的基本保證。改革的基本目標是形成符合市場經濟規律的“中央-省-市縣”三級分稅分級財政體製和中央、省兩級自上而下的轉移支付體製，完善和規範政府不同層級之間的財政分配關係。

一是根據法律明確的事權劃分，合理調整不同政府層級的稅收範圍。中央政府收入以社會保障稅（目前社會保障資金統籌具有準稅收性質）為主，還包括關稅、增值稅和消費稅、證券交易稅、個人所得稅、企業所得稅、海洋石油資源稅等屬於涉及國家主權、公平市場環境、影響全局利益、關係國民經濟穩定、維護統一秩序、調節收入分配以及流動性較強和分布不均的稅種。其收入總量應控製在全國收入比重的50%以上。省級政府收入以營業稅為主，還包括一部分資源稅、增值稅、公司所得稅、個人所得稅中的地方分享比例等稅種。其收入總量應控製在全國收入比重的15%左右。縣市政府以房地產稅為主，還包括契稅、土地增值稅、遺產稅、排汙稅、城市建設維護稅、車船牌照稅等流動性較低、信息要求較細、適宜由基層掌握的稅種，以及其他國稅、省稅以外的較小稅種。其收入總量應保持在全國收入比重的30%左右。由於市、縣支出約占全國財政總支出的50%—55%，因此，稅種劃分還必須配套規範的財政轉移支付製度。

二是規範稅收，根本解決縣市級政府“土地財政”問題。實行分稅製以來，由於地方政府財政收入不能滿足支出需要，地方政府收入的很大部分靠收費、罰款和出讓土地。特別是土地收入已經成為地方政府的重要收入來源。這是近年來普遍出現的地方政府越權、違規批地現象以及大規模城市拆遷的主要根源，也是地方政府“經營城市”、投資擴張的主要動力。“土地財政”的不可持續性及其帶來的現實弊端越來越突出，特別是在推高房價、征地拆遷過程中的利益衝突等方麵，以及對民生改善和社會穩定造成嚴重影響。改革的基本方向是把不可持續的土地財政，變為可持續的日益增長的地方財政。主要內容是在清理、廢除、規範各種行政收費的基礎上，形成以房地產稅為主要稅種的稅製。這需要土地製度改革相配套，變土地管理部門實行的出讓和收入製度為財政稅收部門的有關土地和房產征稅製度，並統一納入財政預算管理。如廢除土地50年到70年的出讓體製，延長土地使用期，土地使用權按年或月征收土地使用稅，土地使用權交易征收土地增值稅。房地產稅應借鑒國際通行做法，分別按房地產擁有、房地產轉移、房地產收益三個環節來設計稅種，逐步建立和完善房地產稅體係。

三是配套進行行政管理體製改革。2009年中央一號文件已經明確提出，推進省直接管理縣（市）財政體製改革，穩步推進擴權強縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣（市）的體製。財政部也明確提出到2012年底前，將在全國大部分地區推進“省直管縣”財政改革。這一改革的推進和成功，必然對減少政府層次提出要求。國際經驗也表明，分稅分級財政體製安排普遍不超過三級，因而從財政體製和行政體製統一的視角看，減少政府行政層級也是一種趨勢。因此，通過探索省直管縣（市）財政體製與行政體製統一的改革，最終形成中央、省、市縣三級財政體製和行政體製，應該成為未來10年改革的重要目標。

（二）抑製行政性壟斷

行政性壟斷已經成為我國經濟結構轉型和發展方式轉變的主要體製性障礙，也是製約市場化進程、市場經濟體製完善的主要障礙。抑製和破除行政性壟斷已經成為現實經濟中十分緊迫的問題。

1．擴大市場準入，引入市場競爭

首先，加快推進“對內開放”，取消對非國有經濟特別是非公有製經濟的歧視和限製。除極少數必須由國家壟斷經營的領

域（但需要充分論證）外，所有行業都應一視同仁地向各類非國有經濟開放。其次，壟斷行業改革應突破以往那種所謂“戰略性”、“重要性”、“公益性”等籠統的產業劃分的局限。政府“應當”介入的領域並不等於“隻有”政府才能介入，重要的是“市場能夠解決的問題就讓市場去解決”。第三，市場準入政策思路應由“允許”向“禁入”轉變。也就是說，凡是法律、法規不明確“禁入”的領域，都是可以“進入”的，並且不能被“事後”追究。

2．限製、規範行政性壟斷行為

一是限製行政性壟斷企業利用壟斷地位攫取超額利潤的行為。二是行政性壟斷企業的經營範圍。三是合理規範行政性壟斷企業利潤分配。應明確國有企業的利潤分配與國民資產收益相聯係的原則，國有資本紅利可用來補充社會保障資金，或作為再分配基金用於擴大居民消費。對於行政性壟斷企業高管收入也要限製，在以壟斷地位實際成為決定企業收益的情況下，不能按競爭性企業那樣搞“工效掛鉤”。

3．加強反壟斷機製的建設

一是完善《反壟斷法》。二是加強人大對行政性壟斷的製約與監督。三是形成和完善社會監督機製。

（三）加速推進投資體製改革

投資體製改革的實質是實現投資由政府主導型向市場主導型的轉變，克服政府主導型投資體製的諸種弊端，形成完善的市場化投資新體製。改革的重點是規範政府投資行為，廢除阻礙市場化投資的行政審批製度，讓市場機製真正發揮優化資源配置作用，促進結構調整和發展方式轉變。

1．規範政府投資是投資體製改革的重點

我國投資領域中大量的“重複建設”，是造成結構扭曲和公共資源浪費的一大“痼疾”，其根源之一是政府投資缺乏有效的約束機製。根源之二是政府在長期治理“重複建設”中，沒有明確把焦點集中在規範政府投資行為上。其結果不僅是問題沒解決，反而抑製了市場競爭，加劇了結構扭曲。因此，投資體製改革核心或重點規範政府投資行為，建立在法律約束基礎上的公開透明的投資決策機製。當務之急，應盡快出台《政府投資法》，或先出台《政府投資條例》作為過渡，條件成熟再上升為法律。政府投資法律規範的核心理念，應該以完善市場經濟基礎上的公共職能為取向，明確政府投資的公共性質，嚴格約束政府投資直接介入市場微觀領域的行為。同時，政府投資決策與實施要有嚴格的法律程序，除特殊情況（也應有基本界定和程序規定）外，政府投資應嚴格執行經人代會審議通過的規劃，不得隨意增減項目。還需要指出的是，由於政府投資屬於公共投資，投資決策無論是經過層層審批還是人代會通過，實際上都難以追究到具體的責任人。因此，對於政府投資決策的責任追究，應主要體現在非規劃的“隨意項目”，並堅持“誰審批誰負責”的製度（決策執行責任由各執行環節中的相關製度規範）。

2．規範對非政府投資管理

2004年《國務院關於投資體製改革的決定》明確了對非政府投資一律不再實行審批製，而是區別不同情況實行核準製和備案製。但不少專家、學者也提出了要防止核準製演變為變相的審批製。雖然該《決定》對於核準製的核準範圍與核準原則已經做出了明確規定，但仍需進一步完善，尤其是核準原則的細化和透明。如經濟安全、合理開發利用資源、保障公共利益、防止出現壟斷等方麵，應有進一步的具體標準，這一方麵可規範“核準人”，避免因自由裁量權過大導致隨意性甚至尋租行為，同時也有利於投資者清楚核準的“邊界”，減少盲目性。對於核準機關也應貫徹分權、製衡、法治原則，凡是法律已經有明確規定的應由法律約束，不再重複核準；凡是有明確部門職責劃分的應由具體部門核準，減少投資者“部門旅行”；對於核準機關“巧立名目”不予核準的行為，應建立行政追究和法律訴求機製。此外，應確立核準製隻是一種過渡形式的理念，大幅度縮小行政核準範圍直至取消，由完善的法律製度約束，是市場經濟投資體製改革的方向和最終目標。

對非政府投資管理還應嚴格遵守憲法、民法等關於市場主體權利的法律規定。政府宏觀調控與管理應主要通過財政和貨幣政策間接調控，並以“外部性”問題（如土地、環境等）為管理重心，原則上不應對非政府投資特別是民間投資直接采取行政性的“關停並轉”或“拉郎配”式的兼並重組。市場約束投資者，法律約束政府，應成為投資管理的重要原則，這樣才能真正形成市場化投資體製和機製，從根本上改變結構扭曲和資源浪費的狀況。

3．有效抑製政府建設性投資衝動

政府建設性投資源於過分追求經濟增長速度指標的業績考核取向，也是計劃經濟時期政府官員好大喜功的延續。長期以來，這一取向並沒有隨著市場經濟體製發育、成長發生根本改變，反而在兩次應對世界經濟危機中得到了強化。因此，抑製政府建設性投資衝動，首先應改變過分追求經濟增長速度的業績考核取向，對政府政績的考核應以建設服務型政府為取向，讓市場主體成為經濟增長的主導力量，把政府履行公共服務職能作為主要考核內容。其次，壓縮並控製政府建設性投資在公共支出的比重，政府建設性投資主要通過發行債券的方式進行，並把政府債務控製作為重要考核內容。第三，通過政府投資法限製政府向一般生產性項目特別是競爭性、營利性項目的投資，政府投資應主要投向公共基礎設施和公共服務領域。第四，政府投資不能“透支未來”應作為重要原則，即使在法律已經界定的政府投資領域，政府投資也不能過度擴張。

（四）推進基本要素市場化

1．勞動力要素市場化

第一，要在有關勞動力要素分配理念上與時俱進。勞動力價格不能停留在18世紀末“生存工資”理論水平上，現代勞動力市場中的工資水平不僅受到供求關係的影響，還要受其他體製、製度因素的影響。第二，要進一步完善勞動分配方麵的法律和執行機製，嚴格執行已有的勞動法律法規，並根據實踐逐步完善相關法律，完善勞動仲裁和法律援助機製，為勞動者獲得合法收入提供法律保障。第三，賦予勞動者集體談判的合法權利，提高工會在代表職工利益方麵的相對獨立性。第四，發揮雇主組織的作用。勞動力跨企業、跨行業流動的特點，決定了集體談判不能隻局限於單個企業。第五，廢除基於戶籍製度的勞動力身份性歧視，堅持同工同酬原則。“讓農民工成為曆史”，應該作為重要的改革目

標之一。第六，要正確判斷來自社會不同方麵對勞動者權利的爭議。一些企業麵臨的問題，實際上是多種因素導致的（如市場環境、稅負過重等），不是單純勞動要素成本上升問題。特別是應該看到，在經濟全球化情況下，全球資源配置的領域和範圍不斷拓展，要素價格的國際化趨勢同樣是不可阻擋的。當中國的勞工（特別是農民工）工資被壓得過低時，發達國家的勞工就會迫使其政府在貿易政策上作出反應，從而使貿易摩擦不斷，抑製中國所謂的勞動力比較優勢。

2．土地要素市場化

土地要素大規模市場化始於1992—1993年，並且逐步形成了以政府壟斷出讓為特征的一級市場，以土地使用權轉讓、出租、抵押等交易形式為特征的二級市場。土地市場化中最突出的問題，首先是農村土地轉為城市工商業用途必須經過政府征用後才能進行，實際上排斥了農村土地所有者和使用者進入市場的交易權，土地市場化主要是城鎮土地的市場化。這樣，一方麵，農民由於不能充分享有農村土地市場化帶來的收益，迫使通過各種非正常手段來維護或謀取自身利益，如農地征用中的群體性事件以及所謂“非法占用”農地和“小產權房”等現象的大量存在；另一方麵，政府成為主要的土地交易主體，造成土地管理中公共事業用地與商業用地不分，權力與市場運行“錯位”，既阻礙了土地市場化的進程，也引發了大量腐敗。

改革的基本方向，一是政府退出商業用地的直接征用環節，商業用地完全按市場規則自由交易。其要點是，政府通過法律和規劃嚴格界定公共事業用地的範圍，約束政府參與商業化土地交易；對於農地轉為商業用地，政府隻進行規劃管理，保障交易秩序，不再參與具體交易。二是逐步完善農地所有者和使用者基本權利的製度性保障，核心是在處理好農村土地集體所有和個人使用權之間的關係前提下，使農民個體擁有相對清晰、完整的土地產權。鑒於各地在經濟發展、經濟結構、市場化程度以及資源稟賦等方麵的情況千差萬別，應允許農地產權具有不同的模式，進行符合實際的探索。三是逐步建立城鄉統一的建設用地市場，貫徹落實十八屆三中全會《中共中央關於全麵深化改革若幹重大問題的決定》，在符合規劃和用途管製前提下，“允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”, “建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機製，合理提高個人收益”。

3．資金要素市場化

從目前的實際可能條件看，至少應在以下幾個方麵爭取有實質性進展：一是放開民營主體進入借貸市場的準入，配套形成完善的監管製度、風險防範製度、產權保護製度。二是探索合理有效的商業銀行管理模式，在貨幣調控體係日趨成熟的條件下，應減少直至放棄對商業銀行信貸的行政性控製（如“窗口指導”）。三是以利率市場化為目標，進一步發展和完善貨幣市場體係，擴大市場參與主體的範圍和市場交易規模。特別是在全球化背景下，應高度重視外匯市場的發展，沒有外匯市場發展，人民幣匯率形成機製必然受到製約，國家和社會都缺乏有效應對匯率風險的手段。四是努力為發展多層次的資本市場創造條件。目前股票市場的種種弊端實際上是影響多層次資本市場發展的重要製約因素，股權分置改革已經為克服這些弊端奠定了製度性基礎，但相關的製度建設與完善仍需大力推進。特別是在股票市場的監管方麵，應改變過於集中於市場波動而對維護市場規則、規範市場主體行為重視不足的理念和做法，消除監管機構與監管對象之間實際存在的“利益共同體”現象，要逐步實現由行政性幹預市場波動向製度性規範市場的方向轉變。

（五）推進基本公共服務均等化

1．基本公共服務是政府公共服務職能的“底線”

推進基本公共服務均等化，關鍵是要改革基本公共服務領域的身份歧視和等級化，削減直至取消基本公共服務水平之上的一切公共支出“特權”。基本公共服務是社會重要的再分配調節機製，一定時期社會用於基本公共服務的公共資源總是給定的，如果允許特權存在，就必然意味著對其他社會成員構成侵害，導致社會再分配的逆向調節，加劇社會收入分配不公。雖然由於曆史原因和利益剛性的存在，廢除基本公共服務領域的特權和等級會麵臨諸多阻力，但作為改革目標取向和原則必須堅持，並積極探索可能的改革途徑。

2．堅持城鄉統籌的原則

十七屆三中全會通過的《中共中央關於推進農村改革發展若幹重大問題的決定》明確提出，我國已經“進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期”，把“城鄉經濟社會發展一體化體製機製基本建立”作為2020年實現的目標，“統籌城鄉基礎設施建設和公共服務，全麵提高財政保障農村公共事業水平，逐步建立城鄉統一的公共服務製度”。十八屆三中全會指出，城鄉二元結構是製約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體製機製，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關係，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。要加快構建新型農業經營體係，賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮化健康發展體製機製。

3．完善城市化的製度安排

目前乃至今後相當長時期，城市化都是中國經濟增長和發展的基本動力與支撐點，也是步入中等發達國家的關鍵和重要標誌。城市化當然涉及經濟、政治、社會領域的廣泛調整和變革，但從我國特殊的二元結構角度看，核心是人口的城市化。因此，以城市化的戰略為導向，形成與公民就業結構和生活方式變化相適應的製度安排，是政府公共職能的重要內容。以“農民工”市民化為重點，推進基本服務均等化，應該成為當前和未來10年城市化製度安排中的“重中之重”。城市發展戰略規劃中必須考慮人口轉移的因素，而且要配套進行戶籍製度改革以及完善相關的基本公共服務體係。在教育、醫療、養老、基本居住保障等方麵，基本公共服務不再以戶籍劃分作為依據，而是以定居人口為依據。近年來一些地區在城市化製度安排中已經進行了有益的探索，如深圳市率先廢除了傳統的戶籍管理製度，北京市在公共交通服務方麵取消了月票“特權”，不少城市的“廉租房”建設開始起步，社會保障跨地區接續問題已經納入政府工作日程等。應認真深入總結這些探索和實踐經驗，形成基本製度並加以完善。

（本章完）