二、建設法治中國的具體環節—立法、行政、司法、社會四位一體，全麵推進依法治國
二、建設法治中國的具體環節—立法、行政、司法、社會四位一體，全麵推進依法治國
（一）切實推進科學立法，確保立法質量
1．把科學立法擺在更加突出的位置
科學立法是建設法治中國的前提條件。要結合全麵深化改革的要求，把科學立法擺在更加突出的位置。第一，明確科學立法的目標。把“完善和發展中國特色社會主義製度，推進國家治理體係和治理能力現代化”作為科學立法的根本目標。通過科學立法，到2020年，形成上下（上位法與下位法）、左右（同位階相關法）、前後（新法與舊法）、裏外（國內法與國際法）價值上、邏輯上、規範上都協調一致的完善的中國特色社會主義法律體係。第二，明確科學立法的基本指標。檢驗一件法律、法規是否科學，應當把形式理性和實質理性、可適用性和可操作性作為評估的基本指標。第三，明確科學立法的基本要求。鮮明地主張邏輯立法、反對經驗立法，主張實證立法、反對主觀立法，主張漸進立法、反對突擊立法，主張按需立法、反對政績立法，主張公開立法、反對關門立法，主張人民立法、反對部門（行業）立法。第四，加強立法研究和立法隊伍建設。
2．完善立法程序保證科學立法
第一，規定提出法案之前必須進行立法調研評估和專家論證，未通過審查，不得進入下一個立法程序。第二，規定每一件立法都應當至少向社會公布兩次草案，征求群眾意見；涉及公民基本權利和義務的立法，其每次審議稿都應當向社會公布。第三，規定對於第一次審議即發生重大分歧，或者公開征求意見的反饋中有重大爭議的條文，必須召開立法聽證會，並進行單獨表決。第四，在《立法法》中，對於不同位階的立法，統一確定立法程序。第五，在審議、表決程序中積極推行逐條辯論的方式。此外，還應修訂《各級人大常委會監督法》，將“法律法規實施情況的檢查”改為“法律法規實施評估”，建立“立法後定期評估”與“重大事件後即時評估”相結合的立法後評估啟動機製，全麵評估每件法律、法規實施的程度、效果、執法成本、社會成本以及負麵效應等。
3．以公開立法促進科學立法
修訂《立法法》，明確將公開立法作為立法工作的一項基本原則，具體規定需要公開的內容：第一，公開立法調研報告和專家論證報告。專家報告應署實名。論證專家若接到群眾關於立法論證的不同意見，有義務提交給立法機構並附上自己的意見。第二，公開立法說明。除全國人大及其常委會要公開立法說明外，行政立法也應公開立法說明。應在《立法法》中明確規定法律、法規和規章公布的同時均應公布立法說明。立法說明應當詳細，必須包括對群眾反饋、聽證會上的重要不同意見及其采納與否的理由。第三，公開審議情況。在立法過程中，及時向社會公布每次審議的情況，其重點是立法爭議點及其各方理由。第四，公開表決情況。法律、地方性法規、自治條例和單行條例應公開表決結果。
4．嚴格規範部門立法、行業立法和司法造法
全國人大和享有立法權的地方人大及其常委會要掌握立法的主動權，保證法律、地方性法規、自治條例和單行條例充分反映最廣大人民群眾的根本利益。人大及其常委會製定或修訂法律、法規，可以聽取行政機關、行業協會等方麵的意見，但應嚴格控製委托行政機關、行業協會進行立法前期工作並由行政機關、行業協會提出草案的情況；對於專家論證、征求意見、聽證會提出的法案存在維護有關行政部門、行業既得利益，或者可能為有關行政部門、行業形成尋租機會的意見，必須高度重視、深入調查。規範司法機關通過司法解釋進行造法的問題，修訂《立法法》，明確規定最高人民法院、最高人民檢察院、國務院、中央軍委等有權主體提出法律解釋要求之後，全國人大常委會必須將其列入常委會會議議程進行審議，並將審議報告向社會公開。
（二）推進依法行政，加快建設法治政府
行政在國家治理中發揮著中堅作用，建設法治政府是法治中國建設的主體工程。必須充分發揮法治的引導、規範和保障作用，深化行政體製改革，創新政府治理方式，建設服務型政府。
1．明確界定政府職能，加快推進政府機構改革
充分發揮市場的決定性作用，政府的職能主要應集中在市場監管、宏觀調控、提供公共服務三大方麵。今後政府不應再直接投資一般性的競爭性行業和直接幹預企業的經營活動。加強政府對市場活動的依法監管，保障公平競爭、產品質量和消費安全。政府依法通過規劃、財政政策、貨幣政策、價格手段等對市場進行宏觀調控，保障市場穩健運行。強化政府的公共服務職能，拓寬基本公共服務範圍，細化各級政府基本公共服務基本標準，確保基本公共服務均等化。強化各級政府的環境保護職責，將環境保護質量作為各級政府官員政績考核的核心指標。
全麵推行權力清單製度和負麵清單製度，嚴格限定政府權力邊界，法律範圍內市場機製可以有效調節、社會組織可以自律解決、公民法人可以自主決定的事項，政府不再管理。進一步整合部門交叉和管理分散的行政權力事項，優化政府職權配置。推進決策權、執行權和監督權相分離，建立三種權力相互製約又相互協調的行政運行機製，提高權力運行的公信力和科學化水平。
2．推動製定重要行政法律，有效規範行政權力
推動製定《行政程序法》，明確行政決定的基本程序，完善行政執法的調查取證、聽取意見、審查決定等程序，規範行政裁量權，精簡群眾辦事程序，保證行政機關正確行使職權，保障公民、法人或者其他組織的合法權益。
推動製定《信息公開法》，進一步明確政府信息公開的範圍、程序、方式以及申訴和救濟等製度，促進行政權力公開透明行使。確保公眾對政府信息的知情權和監督權，強化政府與公眾的信息溝通，建立政府信息公開監督體係。
推動《行政許可法》修訂工作，合理界定行政許可的範圍，對不得設定行政許可的事項予以明確，取消國務院通過有普遍約束力的決定和地方政府通過規章設定行政許可的權力，強化全國人大及其常委會在設定行政許可中的作用，建立科學的行政許可評價和廢止等製度，完善行政許可的一般和特別程序。
推動《政府采購法》修訂工作，擴大政府采購適用範圍，強化政府采購預算和計劃約束，規範政府采購行為和程序，完善政府采購監督機製。
3．規範行政立法，完善規範性文件的製定與管理
完善立法前評估製度，提高行政法規、規章的合法性和科學性。全麵實施行政法規、規章的立法後評估製度和定期清理製度，及時發現、解決行政立法與法律規範之間的矛盾衝突、行政立法不適應現實發展等問題。確保行政立法廣泛聽取意見，確保利益相關者能夠有效參與行政立法，確保專家谘詢論證製度中專家的獨立性和專家正確意見得到采納和吸收，同時明確專家的權利與責任。建立針對社會問題的行政立法快速回應製度。將規範性文件納入法治化管理，嚴格按照法定權限和法定程序製定規範性文件，建立規範性文件的備案審查、登記編號、糾錯清理和有效期製度，做到有件必備、有錯必糾，切實維護法製的統一。規範性文件要全麵實行統一登記、統一編號、統一發布製度。對違法的規章和規範性文件，要及時報請有權機關依法予以撤銷並向社會公布。
4．加強重大行政決策的科學性和民主性，實現依法決策
明確界定各級政府重大行政決策的具體事項和量化標準，並向社會公開。完善公眾參
與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定等重大決策程序。暢通、創新民主參與渠道，有效發揮網絡等新型媒體的作用，擴大人民群眾有效參與重大行政決策的範圍、程度和效果。建立健全重大行政決策谘詢論證機製，明確谘詢論證的範圍、組織、程序以及谘詢專家的權利與責任。建立重大行政決策的合法性審查機製、評估製度。探索針對行政決策的訴訟製度，修改《行政訴訟法》將一定範圍的抽象行政行為納入司法審查的範圍。建立行政決策失誤的責任追究製度。
5．深化行政執法體製改革，創新行政執法方式
擴大相對集中執法的範圍，重點解決食品藥品、安全生產、城鄉規劃建設、環境保護等領域權責交叉、力量不足等問題，集中相關執法權統一行使，確保執法高效權威。適當擴大垂直管理領域，設立直屬於中央管理的行政執法體製，防止地方幹預，確保執法獨立公正。減少行政執法層級，進一步充實縣（市）區一級基層行政執法力量，適當授權鄉鎮一級政府部分行政執法權，增加執法經費，確保執法有力。加強對行政執法的監督，明確執法責任，通過經費保障、公眾參與、社會監督等手段促使執法機關嚴格、公正、文明、規範執法。
探索行政執法方式的多樣化，除發揮傳統命令、強製等方式的作用外，擴大指導、合同、激勵等柔性行政執法方式的使用。完善行政處罰手段，將公開曝光、義工、強製學習、電視公開道歉、保證等規範為法定行政懲戒方式。增強行政執法主體與公眾的溝通與互動，實現從剛性管理到柔性合作治理的轉變。
6．跨區劃設置獨立的行政法院，有效監督行政權力運行
現有行政審判係統設置在普通法院內部，受地方黨委政府領導、製約，無法擺脫地方政府幹擾，獨立、公正地審理行政案件。行政訴訟立案難，審理難，執行更難，很難有效發揮司法對行政的監督和製約作用。建議根據《憲法》第124條，跨行政區劃單獨設置專門行政法院，受最高人民法院統一領導，獨立於地方政府；同時擴大行政審判受案範圍。通過獨立、公正的行政法院係統有效控製目前缺乏約束的公權力，防止權力腐敗。
7．著力健全行政複議製度，有效化解行政爭議
探索政府法製辦公室和政府司法行政部門合並機製，保障行政複議的相對獨立性，提升政府依法行政水平。
推動修改《行政複議法》，在法製機構下設置相對獨立的行政複議委員會，將分散於政府各部門的行政複議權相對集中於行政複議委員會。擴大行政複議受案範圍，將部分內部行政行為以及社會行政中因公共治理、公權力行使而導致的爭議等納入複議範圍；健全行政複議案件審理機製，完善申請期限、審理程序、聽證、證據和責任追究等製度，建立行政複議案例指導製度，提高複議質量，增強透明度和公信力。
（三）深化司法體製改革，確保司法公正
司法是否公正是評價一個國家是否是法治國家的基本標準，是法治中國建設的核心支柱。
1．建立省級司法管理委員會，確保獨立公正行使審判權與檢察權
改革司法管理體製分三步走。首先，根據中央的部署推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理。第二步，應當盡快探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄製度，徹底擺脫地方幹預。最後，司法權應當由中央統一垂直管理。中央統管有利於排除各級黨委、政府、人大、政協對案件的幹擾，保證國家法律統一正確實施。
在省統管的司法管理體製中，建立獨立的省司法管理委員會，直屬省委領導，向省級人民代表大會報告工作，省以下法院、檢察院不再單獨向同級人大報告工作。省司法管理委員會下設司法遴選委員會、司法財政物資管理委員會、司法懲戒委員會等專門委員會，職能分別對應法官、檢察官的任免與晉升、財政物資保障、司法紀律管理。司法管理委員會及其成員不得利用職權幹預或變相幹預司法公正，造成冤假錯案的，按濫用職權罪追究刑事責任。
2．健全司法權力運行機製
改革審判委員會、檢察委員會製度，條件成熟時應當將二者轉變為案件研究機構。審判委員會應當主要由辦案經驗豐富的資深法官擔任委員。限製審委會討論、審理案件的範圍，建立大案、要案、敏感案件的審委會開庭審理裁判製度，進一步健全審委會最終決議及形成理由在裁判文書中公開的製度，並定期發布。
尊重合議庭在案件辦理過程中的主體地位，排除其他一切幹預獨立辦案的因素。破除合議庭成員長期固定不變的陋習，改變合議庭內部的行政化管理模式。科學界定合議庭成員的責任，既要確保其獨立發表意見，也要明確其個人意見、履職行為在案件處理結果中的責任。取消案件請示製度，規範上下級法院審級監督關係，上級法院應當通過二審、再審或審判監督程序行使對下級法院的監督和指導權。
推進審判公開、檢務公開，錄製並保留全程庭審和偵訊資料。增強法律文書說理性，除涉及個人隱私、商業秘密和國家安全的信息之外，裁判文書一律上網公開。加強審判流程公開、裁判文書公開、執行信息公開、檢務公開等平台建設，使公眾在網上能夠快速查詢案件的辦理進展情況。當事人的舉證、質證應當公開進行，證人、鑒定人、評估人、專家輔助人等訴訟參加人都必須在法庭上公開陳述意見和理由，並接受當事人的質詢。完善舉證責任追究製度，建立訴訟誠信機製。嚴格規範減刑、假釋、保外就醫等程序，應強化監督、提前公示、上網公開、開庭審理。廣泛實行人民陪審員、人民監督員製度，拓寬人民群眾有序參與司法渠道。讓人民陪審員切實參與案件審理、討論、發表意見，解決人民陪審員“陪而不審”的問題。
規範傳媒與司法的關係，對在審案件應謹慎報道，遵循客觀、真實、準確的原則，不得歪曲事實，故意誤導，幹擾審判。司法機關應當建立一套免受報道幹擾的防範機製，對審判人員和訴訟參與人的庭外言論作必要限製，對當事人、律師借媒體惡意炒作幹預司法要追究相應的責任。
3．加強司法人員職業保障
建立符合職業特點的司法人員管理製度，健全法官、檢察官統一招錄、有序交流、逐級遴選機製，完善司法人員分類管理製度，健全法官、檢察官、人民警察職業保障製度。取消法官、檢察官的行政級別，改由法官、檢察官內部職級來進行管理。建立健全法官、檢察官的職業激勵機製，維護法律職業的權威。在嚴格控製法官、檢察官編製的基礎上大幅度提高法官、檢察官的薪酬待遇與職級待遇，法官、檢察官的薪酬待遇不低於普通公務員的兩倍，法官、檢察官對應的職級應當高於同級的行政機關公務人員。
4．實施司法懲戒製度，嚴格規範司法行為
設立常態化的懲戒委員會。建立法律共同體自治機製，嚴格法官、檢察官、律師及其他法律工作者的職業規範和執業懲戒。在全國範圍內選取正直的資深法官、檢察官、律師、法學專家及全國人大代表組成全國性及地方性的司法懲戒委員會，負責對法官、檢察官、律師及其他法律工作者行使懲戒權。
設定科學化的懲戒事由。在職業行為方麵，法官和檢察官不得為個人利益或他人利益所左右。除非法律有特別規定或為調解之目的並征得各方當事人同意，通常不得與當事人、律師單方接觸。有義務披露可能會因此而被要求回避的事由，即使他自己認為該事由並不影響其公正審理案件。在非職業行為方麵，法官和檢察官所有的職務外行為都必須避免招致對其公正司法能力的懷疑。確立案件獨立負責製，完善錯案責任追究製，科學界
定錯案標準和責任分配，對法官、檢察官囿於現有證據做出的事實認定和自由裁量權範圍內的法律適用不予追責。
設計專門化的懲戒程序。修改《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》，規定司法懲戒委員會的調查權限範圍及所適用的程序。應保證程序的公正、公開，並應賦予當事人陳述權、辯護權和申訴權。
5．完善人權司法保障製度
進一步規範查封、扣押、凍結、處分涉案財物的司法程序。不得隨意處理涉案財物。對被害人的合法財產，應當及時返還；對違禁品或者不宜長期保存的物品，應當依照國家有關規定處理；對贓款贓物及其孳息，除依法返還被害人的以外，一律上繳國庫。改革司法財政運轉機製，取締罰沒收入返還製度。
完善對違法犯罪行為懲治和矯正製度，切實保障涉案當事人的基本人權。對無人身危害性的犯罪嫌疑人、被告人，應從“羈押為主”改為以“保釋為主、羈押為輔”的製度。嚴禁刑訊逼供、體罰虐待，嚴格實行非法證據排除規則。健全社區矯正的有效實施機製，嚴肅社區矯正的刑罰執行功能，將社會化刑罰的人性化、教育性和懲罰性有機結合起來。
健全國家司法救助製度，完善法律援助製度。完善司法救助的標準、內容與申請批準程序，建立司法救助基金。製定完善法律援助工作製度規範，推動法律援助立法，推進法律援助事業不斷發展。
（四）提高社會治理和自治能力，加快建設法治社會
法治社會既是法治運行的客觀要求，也是法治中國建設的主觀選擇。
1．推進社會治理的法治化
積極倡導並建立社會協同共治機製，培育和發展社會自治力量，規範全社會、全行業的自治秩序。推進社會治理的法治化，依靠法律來規範個人、社會組織的行為，協調社會關係，努力將各項社會治理活動納入法治軌道。正確處理好維穩和維權的關係，不得以維穩為借口阻礙公民個人合法維權；正確處理好活力與秩序的關係，不得以維護秩序為由妨礙公民個人正常生活。謹防人為地將社會局部矛盾擴大化、局部危機整體化、局部緊張持續化，保持公權力尤其是警察權力行使的規範性、克製化。
2．加快社會立法進程
法治社會的科學立法應側重於社會組織的自我完善、自我管理與發展，形成社會組織和公民自我治理的局麵。第一，貫徹立法理性，注重社會自發秩序的建構，發揮鄉規民約的社會治理功能。第二，社會立法以肯定性而非否定性規範為主，法不禁止即自由，逐步落實《憲法》第35條所規定的各項權利，逐步開放社會團體登記，賦予各類社會組織以獨立的法人地位，讓其獨立自主同時高度自律地開展活動，激發社會活力。第三，摒棄工程立法、政績立法、封閉立法、主觀立法和部門立法的模式，恪守憲法保留原則、法律保留原則，尊重社會組織和公民的自治權利。第四，發揮授權立法、先行先試的優越性，尊重各地區、各民族的差異性，注重立法試驗田的經驗總結。
3．鼓勵和支持公民及社會組織依法自治，以基層民主作為社會自治的重要載體和主要渠道
法治社會建設要加快實施政社分開，取消社會組織、事業單位的行政級別和行政化管理模式，創新社會治理體製，推進社會組織發展，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。政府繼續簡政放權，真正賦予和尊重社會組織的主體地位，打造有為、有限、有效政府，為社會組織及公民個人活力的發揮留出足夠的空間。條件成熟時通過修改《民事訴訟法》，確認公民個人公益訴訟主體資格。鼓勵公民個人通過各種形式參與到社會治理當中來。
激發社會組織活力，實現各類社會組織規範有序地發展。第一，社會組織社會化。分類推進行業協會商會在職能、機構、人員、財務、名稱等方麵與行政機關脫鉤，改變行業協會商會行政化傾向。現職國家工作人員不得兼任行業協會商會、基金會負責人。嚴格規範離退休國家公務員在社會組織擔任負責人。改革社會組織登記製度，對社會組織進行分類管理。社會組織依法製定章程，實現以章程為基礎和核心的自治和管理。第二，創新社會組織培養扶持機製。加快政府職能轉移，製定政府向社會組織轉移職能的指導意見和轉移事項目錄，建立相應動態調整機製和公示製度。建立健全政府向社會組織購買服務機製。完善法人治理、負責人管理、資金管理、信息披露、年度檢查等製度，實行社會組織分類評估，製定社會組織合作活動等行為規範。第三，依法推動社會規範建設。加強對社會規範建設的引導、指導，推進行業規範、社會組織章程、鄉規民約、社區公約等建設，充分發揮社會規範在調整成員關係、約束成員行為、保障成員利益等方麵的作用，使之成為社會共同行為準則。
正視基層社會結構的變化，加強基層民主建設，完善和規範城市社區和農村村民自治。深入開展以居（村）民會議、議事協商、民主聽證等為主要形式的民主決策實踐，以自我管理、自我教育、自我服務、自我監督為主要目的的民主治理實踐，以村務公開、居務公開、民主評議為主要內容的民主監督實踐。修改《城市居民委員會組織法》第八條，全麵推進居民委員會直接選舉製度，推進居民自治製度化、規範化、程序化。改革戶籍管理製度，實現戶籍人口與暫住人口管理向實有人口管理轉變。探索建立商品房小區業主委員會、物業公司、社區黨組織和城市社區居民委員會的統一協調自治製度，充分尊重和發揮社區誌願者和誌願者組織的社會自治作用，引導居民參加社會組織活動，動員居民積極參與社會治安綜合治理、開展群防群治、調解民間糾紛。重視農村社會結構的變化，以常住人口為基礎改革現有鄉村治理體製，強化村委會的治保職責，切實保護留守兒童、婦女、老人的合法權益。實現養老、醫保、社保、戶籍、教育、治安等城鄉統籌管理。
4．建立暢通的群眾利益表達渠道，發展多元的糾紛調處機製，健全社會矛盾化解體係
通過法治化途徑確保社會安定有序地發展。發揮社會組織及大眾傳媒等社會利益表達功能，完善公共決策的社會公示製度、公共聽證製度、專家谘詢論證製度，引導群眾理性合法表達利益訴求。確立工會的社會主體地位，發揮工會在維護職工權利、化解社會矛盾中的作用。暢通公民意見的網絡表達渠道，及時處理群眾合理訴求。強化電信運營等企業的社會責任和法律責任，健全對互聯網運營服務單位以及手機、微博客、微信、社交網站等新興媒體的安全監管法律製度，完善網上輿情監測、研判和引導機製。充分利用鄉規民約動員各種社會力量參與化解調處社會糾紛。建立人民調解、行政調解、司法調解、行業調解、社區調解相結合的多元化矛盾化解調處體係。在社會法治建設和治理實踐中，各地要善於尊重和爭取民意，更多依靠自治公約、組織章程、鄉規民約等軟法規範來實現良法善治。探索並嚐試創建重大決策社會風險評估機製，形成針對社會突發性、群體性事件的預防、預警機製。
5．營造全民守法、崇法尚善、循法而行的良好氛圍
將法治精神、規則意識和法治方式融入社會生活領域，引導全民守法，崇尚法治，維護社會主義法製的統一、尊嚴和權威，努力讓守法成為全民的自覺意識和真誠信仰。將個人違法犯罪情況記錄到個人信用檔案，擴大人民銀行個人征信係統的公開度。各級領導幹部帶頭學法、知法、用法、守法、護法，提高領導幹部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。各級黨委應當設置法製機構或者聘請法律顧問，作為決策法製審查機構。
（本章完）