一、建設法治中國的基礎工程—改善黨的領導體製和執政方式，加快推進依憲執政

加快建設法治中國的若幹建議

江必新蔣建湘等

依憲執政是建設法治中國的基礎工程。隻有處理好黨的領導和依法治國的關係，夯實法治中國的牢固基礎，其他法治建設項目才有可能順利推進。

（一）尊重和維護憲法權威，依憲執政，完善黨的領導方式

1．確立依憲治國根本方略

依法治國，首先是依憲治國；依法執政，關鍵是依憲執政。加快建設法治中國，需要牢固確立依憲治國這一根本方略。現行憲法是全麵深化改革的最大公約數，要將“依憲治國”、“依憲執政”載入黨章，使之成為黨領導人民治理國家的根本方略和執政準則。黨要堅定維護憲法權威，善於用憲法來凝聚共識、增進團結，根據現行憲法開展各項改革和建設。

2．依憲完善黨的領導體製

認真研究黨的領導權與執政權的不同性質和範圍，修改黨章，依照憲法精神規範完善黨的領導體製。第一，明確規定黨的領導權的具體內容和邊界，使領導權與執政權分工協調。第二，明確規定黨的領導權的行使方式和程序，改革黨政雙層管理體製，減少機構冗餘，領導權的行使集中於方向性的決策上，執政權的行使集中於幹部任命和政策落實上，在執政權的行使上融貫領導權，但不以領導權的行使代替執政權。黨的領導權必須通過黨組織而不是國家機構來行使，必須通過黨員先鋒模範作用的帶動性而不是國家權力的強製性來落實，不以行使執政權來代替行使領導權，也不以行使領導權來代替行使執政權。第三，堅持“黨管幹部”，同時不斷擴大黨內民主，帶動人民民主，增強競爭活力，以保證和提高領導水平與執政能力。在黨內試點市、縣、鄉級領導由黨員直接差額選舉產生；擴大試點市、縣級黨代會常任製。在省以及省以下全麵推行黨委向國家機構差額推薦正職領導，由人大民主選舉產生。第四，由中央統一製定地方黨委、各類事業單位與國有企業黨委“議事規則”，詳細規定集體議事決策的形式、範圍、程序、決策公開、責任追究等，以保證黨委科學決策。

3．深入推進依憲執政

依憲執政的基本內涵是各級黨組織必須在憲法範圍內活動，在各級各類國家機構中設立的黨組織必須支持和監督國家權力依憲運行，擔任各級各類國家機構領導成員的黨員必須在依憲辦事上發揮先鋒模範作用、承擔督促落實的職責。第一，加強黨內法製建設，修訂和完善黨內法規和規範性文件，確保黨的各項規章製度的精神、原則和規則都符合依憲執政的要求，建立黨內規範性文件合憲合法性審查與國家法律、法規、規章和規範性文件合憲合法性審查的銜接聯動機製。第二，逐步推動黨組織與國家機構行使職權的分離，在中央一級率先實現黨組織不直接行使憲法和法律規定的國家機構的職權，不采用憲法和法律規定的隻有國家機構可以采取的

行為方式，切實做到黨組織支持各個國家機關依照憲法和法律獨立負責、協調一致地開展工作。第三，提高人民法院院長、人民檢察院檢察長在同級黨委中的職級。第四，加強憲法教育，把運用憲治思維與憲治方式的能力和水平作為領導幹部選拔任用的重要考察內容。第五，嚴格執行並不斷完善民主選舉製度，黨員必須嚴格按照憲法和選舉法規定的程序和方式進入國家機構擔任領導成員。

4．改革黨的紀律檢查體製，構建具有中國特色的社會主義權力製約機製

按照轉職能、轉方式、轉作風的要求，深化黨的紀律檢查體製改革。第一，堅持運用法治的思維和方式反腐敗。加快形成懲治和預防腐敗法律製度體係，出台反腐敗基本法，把黨和國家機關工作人員廉潔從政要求法製化。推進黨內審查措施法製化進程，可以考慮將黨內審查措施納入《刑事訴訟法》將其作為特別的偵查措施，或者通過製定《政黨法》來明確黨內審查措施的合法性。第二，規範權力運行，切實提高反腐倡廉法規製度對權力的覆蓋率和防控力。通過實施派駐製度和巡視製度“兩個全覆蓋”的改革舉措，切實規範權力運行。依法開展行政監察，將行政監察監督滲透到行政管理的各個環節和層麵。第三，推進黨內民主。紀委同樣是同級黨代會選舉產生，將紀委作為與黨委、人大、政府、政協級別相同的“第五大家”，保持各級紀委的相對獨立性和權威性，打破權力監督瓶頸。強化上級紀委對下級紀委的領導，盡快製定具體製度來明確紀律檢查工作雙重領導體製。各級紀委要加強對同級黨委，特別是對“一把手”權力的監督，實施“一把手”權力清單製度。在民主集中製的基礎上，將決策、執行、監督職能相分離，黨委主要行使決策權，政府的各部門主要行使執行權，紀委主要行使監督權，從而構建起具有中國特色的社會主義權力製約機製。

（二）不斷完善相關國家製度和法律，保障憲法順利實施

1．健全憲法實施監督製度

健全憲法實施監督製度，確保憲法全麵有效實施，是推進國家治理體係和治理能力現代化的重要內容，是建設法治中國的首要任務和基礎性工作。第一，中央和省級國家機構中的黨組織要把保障憲法實施作為黨的領導的一項重要任務，黨章應明確規定各級黨委做出違憲決策的責任追究製度。第二，根據《全國人民代表大會組織法》，增設憲法委員會為全國人民代表大會的一個專門委員會，專門研究、審議和擬訂有關憲法解釋、憲法實施監督的議案，及時對憲法實施中的問題作出必要的解釋和說明。條件成熟時，設立專門的憲法法院，建立違憲審查製度。第四，在憲法中增訂“憲法解釋程序”，明確規定提請憲法解釋的主體、事由、受理、程序、審議、公布、效力等事項，並賦予公民個人在窮盡司法救濟手段之後仍無法維護自己的基本權利時，有提請憲法委員會審查和解釋的權利。

2．積極推進人大製度改革

黨的領導、人民當家作主

和依法治國的有機統一，首先就是統一到人民代表大會製度這個國家根本政治製度上來。第一，進一步科學規範黨和人大的關係，把黨委的重大決策與人大的重大事項決定權有機統一起來，黨委和人大黨組要對人大依法行使監督權切實起到支持和保障作用。第二，以人大常委會委員全部專職化為目標，逐步提高各級人大常委會專職委員的比例。探索在各級人大代表中確定適當比例的專職代表的實踐改革。第三，增強人大代表的代表性，優化人大代表成員的結構，提高工、農、商、律師、知識分子、社會工作者等擔任人大代表的比例，讓其充分發揮為人民代言、參政議政的作用。分步驟減少行政機關領導成員、司法機關領導成員、演藝界人士擔任人大代表的比例。第四，適當增加各級人大會議會期，根據需要增加各級人大常委會會議次數。第五，修訂《監督法》，確立公開監督的原則和製度，規定對人大選舉、決定、任命或者人大常委會決定、任命的人員進行監督的內容和程序，明確規定監督不作為或者違法監督的法律責任。第六，人大要依照憲法和監督法，用好質詢權、特定問題調查權，用好人大常委會的撤職案發起權。第七，積極創造條件，試點實行市級人大代表由選民直接差額選舉產生，2020年左右全麵實行市級人大代表直接差額選舉，並試點省級人大代表直接差額選舉。

3．不斷完善多黨合作和政治協商製度

第一，通過增加社會組織界別，擴大政治協商的參與主體，增強政協委員的代表性和政協參加單位的廣泛性，擴充人民政協的社會基礎。第二，各級政協普遍開展“雙周協商座談會”，保證政協委員在政協會議閉會期間參政議政和民主監督的權利。第三，修改《立法法》，賦予中國人民政治協商會議全國委員會有向全國人民代表大會常務委員會書麵提出對法律、法規、自治條例和單行條例、規章進行合憲性或者合法性審查要求的權利。第四，根據憲法，結合實踐經驗和改革要求，製定《中國人民政治協商會議組織法》，將黨關於堅持和完善多黨合作和政治協商製度的政策以法律形式確定下來，明確人民政協的法律地位和職權，規範政協委員的產生機製、權利和義務等事項。

4．加大人權立法力度

公民的基本權利是憲法的核心內容和基本價值的體現。必須依照憲法的精神、原則和規則，加強人權事業戰略規劃和人權立法，為不斷發展人權事業提供法治保障。第一，根據《全國人民代表大會組織法》，增設人權委員會為全國人民代表大會的一個專門委員會，作為專門的國家人權機構，負責研究、審議和擬訂有關人權立法的議案。第二，重啟《新聞出版法》立法，製定《宗教法》，修訂《集會遊行示威法》和《選舉法》等，完善政治自由法律體係，提高政治權利保障水平。第三，製定《政府公共服務基本法》，完善民生保障法律體係，不斷促進經濟文化社會權利的實現。第四，修改有關訴訟法，保障公民的訴權，提高人權的司法救濟水平。

（本章完）