深化城市計劃單列體製改革的思路與建議_二、城市單列體製符合下一步城市化發展取向

二、城市單列體製符合下一步城市化發展取向

雖然是脫胎於計劃經濟時期，但城市計劃單列體製的內涵符合我國經濟社會發展的長期趨勢，具有強大的時代生命力。單列體製的“內核”可以總結為以下四個方麵：市場經濟導向，轉變政府職能；減少行政層級，權力下放基層；局部優先發展，輻射帶動全局；注重改革試驗，鼓勵製度創新。

（一）城市是我國未來經濟社會發展的主要載體

城市是人類文明的重要組成，城市也在伴隨人類文明進步而不斷發展，目前世界上有超過一半的人生活在城市。黨的十八大報告提出，我們要走中國特色新型城鎮化道路。促進城鎮化健康發展是我國轉變經濟發展方式、調整產業結構的主要依托，是我國全麵建成小康社會的重要內容。高度重視城市發展，有效調動城市的積極性，是下一步發展的關鍵所在。

（二）中心城市是我國新型城鎮體係的戰略支撐

在我國城鎮體係中，不同規模的城市（鎮）應該扮演什麽角色，中國的城鎮化道路如何走，是一個爭論已久的問題。但不同看法之間存在一個共識，規模較大的中心城市對經濟社會發展具有突出的輻射帶動作用，應該加快發展，差別僅在於中國需要發展多少個、多大規模的中心城市。國家“十二五”規劃提出，“按照統籌規劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則，遵循城市發展客觀規律，以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進城市和小城鎮協調發展”。這一表述充分體現了中心城市的依托、帶動作用。目前仍在實行單列的五個城市，都已經發展成為重要中心城市，是我國新型城鎮化的龍頭。根據有關方麵的規劃，北京、天津、上海、廣州、重慶是五個“國家中心城市”；大區域中心城市則包括沈陽（東北）、南京（華東）、武漢（華中）、深圳（華南）、成都（西南）、西安（西北）六個；其他中心城市則包括廈門、青島、大連、寧波、蘇州、濟南、福州、蘭州、鄭州、合肥、長沙、昆明、貴陽等。

（三）單列體製是搞活中心城市的現實製度選擇

實踐證明，城市計劃單列體製有效促進了中心城市發展。實行單列的城市，借助於這種體製優勢加快了改革和發展步伐，走出了一條自我改造、自我發展、自我完善的新道，實現了華美轉身，經濟實力不斷增強，國際影響不斷擴大。在新的曆史形勢下，我國仍需要利用城市單列體製來促進中心城市在加快轉變經濟發展方式過程中發揮更大的能動性。下麵，我們以現行五個單列市為例，結合我國經濟社會發展中麵臨的一些挑戰說明單列體製所蘊含的“製度紅利”。

城市地區生產總值（億元）占所在省比重占全國比重

資料來源：五市、所在省、國家2012國民經濟和社會發展統計公報。

第一，激發單列體製活力，構造沿海發展改革的五大支點。積極支持東部地區率先發展，是實施區域發展總體戰略、促進區域協調發展的重要內容。五市地區生產總值占所在省的比重都在14%以上，其中，大連占遼寧省比重高達28.2%。五市地區生

產總值合計占全國的7.05%，是我國經濟發展的重要力量。在我國經濟發展“提質增效”的關鍵階段，五個單列市的率先發展、加快形成新的經濟發展方式將能夠積極引領和有效帶動全國發展格局。在改革方麵，一直以來，五個單列市就是我國製度創新的重要基地。在國家全麵深化改革的大背景下，五個單列市完全有條件成為我國深化改革的重要著力點和先鋒隊，承擔起為全國其他地區改革探路的曆史任務。堅持和完善單列體製，賦予單列市以發展的更大製度能力、動力與活力，將能夠有效促進五個單列市加快發展、科學發展和體製機製創新，率先實現全麵建成小康社會和全麵深化改革開放的目標，進而帶動全國的發展與改革大局。

第二，釋放單列體製活力，構建對外開放新堡壘。進一步提高對外開放水平，是提升國際競爭力、保持經濟持續健康發展的基本要求。在對外開放的曆史進程中，五個計劃單列市發揮了橋頭堡作用，對於我國擴大開放做出了重要貢獻。在中國對外開放的新格局中，五個計劃單列市具有良好的基礎和獨特的優勢，應該得到優先重視。在上海自由貿易試驗區建設的基礎上，國家應考慮進一步擴大開放試驗的範圍和領域，以五個單列市為支點，逐步形成“一門多戶”（“門”是指上海，“戶”是指單列市）的沿海開放總體格局。深化單列體製改革，賦予單列城市更大的開放自主權，可有效促進它們根據自身特色選擇開放道路與策略，以開放促改革、以開放促創新、以開放促發展，形成可複製、可推廣的經驗，服務全國的發展。

第三，利用單列體製加快克服“人口城鎮化”痼疾。五個單列市都是東部沿海的發達城市，生活著大量的外來人口特別是外來農民工。在現有的製度框架之下、僅僅依靠單列市自身的努力，很難實現人口城鎮化的目標。解決這個問題，需要調動中央和地方兩個積極性。進一步改革和完善城市單列體製，賦予中心城市更大的財權事權和先行先試權，有助於增強這些城市承接和轉化農業人口的動力和能力，率先探索如何破解人口城鎮化難題，進而加快全國的新型城鎮化步伐。

第四，借助單列體製有效提升自主創新能力。五個單列市都已進入到主要依靠創新驅動的發展階段，是我國自主創新的重要策源地和我國創新體係的重要節點。在創新體係建設方麵，單列市也麵臨一些亟待破解的難題。破解這些問題，關鍵舉措之一就是賦予這些城市更大的自主發展權，以充分發揮地方政府的引導和調控作用，發揮地方政府貼近企業、貼近市場的優勢，將有限的人力、物力、財力集中起來，形成一個有利於科技成果轉化的製度環境。推進城市計劃單列體製改革是釋放地方發展活力的重要手段，有利於增強單列市探索創新發展道路的決心、勇氣和能力，進而帶動全國形成創新驅動發展的新格局。

（四）以單列體製改革探索簡政放權和層級優化

十八大報告提出，要深化行政體製改革，簡政放權和優化行政層級是其中的兩項重要任務。實行城市計劃單列，本身就是簡政放權、優化行政層級的重要製度探索。堅持和完善城市單列體製，符合行政管理體製改

革的基本取向。

1．深化城市單列體製改革可作為中央簡政放權的重要突破口

簡政放權包括三個基本方麵：向市場放權，發揮市場機製作用；向社會放權，充分利用社會力量；向基層放權，調動地方積極性。中央向地方放權，是簡政放權的重要內涵之一。十八屆三中全會通過的《中共中央關於全麵深化改革若幹重大問題的決定》指出：“直接麵向基層、量大麵廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理。”但放到哪一級（省或市縣）才是放權到位，目前存在著不同認識。我們認為，市縣是承載經濟社會功能的實體，隻有放權給它們才是真正的放權到位。但是，下放權力與承接權力是對應的。隻有“承接者”具有足夠的能力和經驗，才能有效地行使權力，達到善治的目標。客觀上講，在很多地方，政府的行政能力還有待進一步提高，一下子全部下放到市縣一級，還存在一定的管理風險。在這方麵，五個單列市有著較高的管理能力、雄厚的經濟實力和豐富的改革經驗。國家對部分城市實行計劃單列，直接賦予其省級經濟管理權限，本身就是早期進行簡政放權的有益嚐試。因此，推進單列體製改革，賦予五個城市更大的管理權限，符合轉變政府職能的基本取向，是一步到位、完全徹底的簡政放權。以單列市為戰略支點，試點簡政放權，對於國家而言是現實而穩妥的政策選擇。

2．推進城市單列體製改革可成為優化行政層級的先行試驗

行政層級過多、行政區劃設置不合理，被認為是我國行政體製的突出弊病。減少行政區劃層次，增加行政區劃幅度，實現行政區劃結構的扁平化，是我國行政體製改革的基本方向。在這方麵，主要的出路有兩個：一是變市管縣體製為省直管縣體製；二是增加省級行政區數量。其中，前者被認為是行政區劃改革的突破口，十八大報告也明確提出，“有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革”。但是，一旦變市管縣體製為省直管縣體製，省的管理幅度必然增大。為了保持省的合理管理幅度，理論上有兩種選擇：“縮省”或者“並縣”。在上述兩個方向中，從曆史角度看，相比較而言，“縮省”比“並縣”的可行性更強。

省級行政區數量過少、範圍過大也被認為是我國行政區劃的一個突出弊病。省級行政區數量過少、管理範圍過大、人口過多，既不利於中央的統一領導和安定團結，也不利於省內的管理和經濟發展。雖然增加省級行政區數量被認為是改革的基本方向。但是，調整省製也應該采取謹慎負責的態度。經過長期的曆史沉澱，省內已經形成了強大的內聚力，對外則表現出濃厚的地域認同感。因此，省製改革應該選準切入點、平穩有序推進。

城市計劃單列可被視為改革開放以來我國優化行政層級的重要製度創新。雖然計劃單列市還不是標準的省級行政建製，但具有了“準省級”的行政特色。推進城市計劃單列體製改革，賦予計劃單列城市更多的自主權、更大的發展空間，使其能夠更有效地接受中央的直接領導，可被視為優化省級行政層級的先行試驗，對於加快推進我國的行政體製改革具有戰略意義。

（本章完）