三、發揮城市單列體製功能優勢需要解決的幾大問題

（一）省級經濟管理權限應根據變化重新界定

隨著社會主義市場經濟體製的基本確立和逐步完善，政府與市場的關係、政府職能已經和正在發生著根本性轉變：一方麵，要減少對微觀經濟的運行過多幹預，同時強化社會管理和公共服務；另一方麵，對經濟的管理方式從直接幹預為主轉為間接調控為主，從行政手段為主轉為經濟和法律手段為主。

賦予省級經濟管理權限是城市計劃單列體製的核心內容之一。但是隨著經濟體製的轉型和政府職能的轉變，單列市省級經濟管理權限的內涵也在發生著變化。如何按照政府職能轉變的要求，重新界定和有效行使“省級經濟管理權限”，是今後完善計劃單列體製的一個重大課題。例如，在2004年8月28日山東省研究加快青島發展問題的座談會上，青島市政府向山東省提出了一些請求，就反映了“省級經濟管理權限”隨著時間推移和形式發展的變化問題。總結起來，具體包括：（1）“計劃單列後，因有關法律法規的出台或者調整，而出現變化的一些管理權限”，如海域管理權；（2）“計劃單列時沒有明確規定的，計劃單列後國家和省新設立的，或者國家下放省裏的管理權限”，具體涉及經貿、財稅、勞動、旅遊、投資等方麵。例如，價格管理是基本的經濟管理手段。城市計劃單列後在價格管理方麵基本享有省級管理權限。此後，一些省出台了一些地方法規（如《山東省行政事業收費管理條例》），特別是1998年《價格法》實施，價格開始實行國家和省兩級定價管理，對市及以下采取授權定價管理的方式，這意味著單列市在定價方麵不再享有省級權限。根據我們的調研，目前雖然各個單列市在價格管理方麵的實際權限範圍不同，但普遍都不享有完整的省級管理權。

（二）自主權領域

需要適應形勢進一步擴大

隨著我國經濟社會發展步伐的加快，經濟與其他領域的相互滲透日益深入，相互聯係更加緊密。有鑒於此，黨的十八大提出了經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設“五位一體”的社會主義初級階段總布局。經濟建設內涵的不斷豐富與外延的不斷擴大，使得計劃單列市行使省級經濟管理權限所要求的協同性大大提高。如果不同時考慮其他領域的賦權，僅僅狹義地解釋“經濟管理”內涵，計劃單列市所享有的省級經濟管理權限很難真正落實到位。以社會公共服務領域為例，目前單列市所享有的權限與普通的地級市沒有實質性差別。在2004年8月28日山東省研究加快青島發展問題的座談會上，青島市政府向山東省提出的請求中就包含了一些非經濟性質的省級管理權限問題：“計劃單列時沒有規定的，計劃單列後國家和省新設立的，或者國家下放省裏的管理權限，懇請省政府和省直部門按照計劃單列的原則，給予青島相應的管理權。具體涉及……科技、教育、衛生等方麵。”

（三）省市之間的權責關係需要明確和協調

城市計劃單列涉及單列市與省之間權力和利益的再調整和再分配。隨著發展環境的變化，由於單列體製缺少配套的利益協調和權責界定機製，難免會帶來一些財權事權劃分與政令關係協調問題。

第一，財權關係有待廓清和完善。城市計劃單列的重要內容之一就是計劃單列市在財政上與中央分成。這意味著，一方麵，單列市所在省很難從財政上分享單列市發展所帶來的成果，省市之間缺乏有效的利益協同。另一方麵，對於一些具有外部性的經濟活動、投資行為和區域性公共服務供給，如區域性的基礎設施建設和環境治理，需要計劃單列市財政與所在省財政共同分擔成本。十八屆三中全會提出建立事權與支出責任相適應的製度，但由於

缺少權威、明確、合理的利益分配標準與有效的協調機製，省市之間在事權與支出責任分擔方麵難免出現一些分歧。例如，2012年，大連市向遼寧省上繳財政資金達到14億元，深圳更是達到51億元。在非稅收入管理方麵，單列市與所在省之間也因缺少明晰的規定而存在分歧。

第二，事權關係有待明確和落實。由於經濟管理內涵和方式的不斷變化，省市之間的管理權責界限日益模糊。計劃單列市能否獲得省級經濟管理權限，往往取決於其與所在省的博弈以及一些特殊的曆史因素。這導致不同單列市之間的省級管理權限存在事實上的差別。例如，目前大連、深圳等市享有小額貸款公司試點審批權，但青島市則反映這一權限在省裏仍未下放；融資性擔保公司管理權大連已經享有，但青島未享有。

第三，政令關係有待優化和協調。城市實行計劃單列後，一方麵，在行政體係中升格為二級管理單位；另一方麵，它又不是中央直轄市，從行政序列看是三級行政單位。這種功能與級別的錯位導致了政令上行下達的不暢，多頭管理帶來了較高的交易成本。

（四）單列體製的法律地位需要得到正式確認

1997年9月黨的十五大提出了“依法治國，建設社會主義法治國家”的宏偉目標；1999年3月，第三次修憲又將“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”寫入《中華人民共和國憲法》第5條。這意味著在法製化程度不斷提高的背景下，任何行政行為若無法律依據便會麵臨越來越大的困難。自1983年國家開始設立第一個計劃單列市以來，城市計劃單列體製已經整整運行了30年，但至今既沒有專門的法律、法規或部門規章對其做出規定，也沒有得到有關法律、行政法規的正式確認，一直處於“無法可依”的狀態。這似乎是一個難以想象的情況，但卻是無可爭議的事實。

（本章完）