深化城市計劃單列體製改革的思路與建議_一、實行城市計劃單列有力推動了改革開放進程
深化城市計劃單列體製改革的思路與建議
陳偉 劉曉萍
實行城市計劃單列，是我國推動改革開放進程的重大舉措，至今已有三十年。實行城市計劃單列的出發點是發揮中心城市的引領作用，打破了“鐵板一塊”的計劃經濟束縛；實踐證明，這一體製發揮了積極的曆史作用，有力推動了我國經濟社會發展和改革開放進程；在新形勢下，單列體製仍然具有強大製度生命力，可以成為搞活中心城市的現實製度選擇，成為簡政放權和優化行政層級的重要著力點。隨著我國經濟社會環境的深刻變化，城市單列體製的功能發揮受到了多方麵束縛，迫切需要在堅持中完善和全麵深化改革。
一、實行城市計劃單列有力推動了改革開放進程
（一）牽動了經濟體製改革不斷深入
實行計劃單列以來，各單列城市懷著強烈的機遇意識，以高度的製度敏感性牢牢把握曆史趨勢，主動順應國家發展戰略需要，結合本地實際，利用自身優勢，全方位地深化改革和擴大開放，在企業製度、流通體製、金融體製、行政管理體製等方麵進行了有效探索，取得了顯著成就，成為我國改革開放的引領者。
例如，1980年，深圳率先在企業實行勞動合同製；1981年，深圳率先啟動了住房商品化改革；1983年深圳率先發行了新中國第一張股票；1987年中國國有土地使用權拍賣“第一槌”在深圳敲響。從1984年開始，廈門率先對國有企業“鬆綁放權”，推行“廠長（經理）經營責任製”、國企負責人“年薪製”，率先實行“利稅分流”改革，率先推行產權製度改革。1991年6月大連市在全國率先開辦外匯交易公開市場業務，輻射全國20個省和部分城市。1994年3月，青島市全麵實施名牌戰略，成為全國最早實施名牌帶動戰略的城市。2007年，寧波在全國率先推行外來工參加城鎮職工社會保險改革。
（二）促進了對外開放水平持續提高
實行計劃單列後，這些城市獲得了更大的國際經濟交流自主權，開放力度不斷加大，開放範圍和領域不斷擴大，率先建立起全方位、寬領域、多層次、一體化全境對外開放新格局。
以大連為例，在1984年批準為計劃單列市後，大連相繼建立了經濟技術開發區、高新技術開發區、保稅區、金石灘國家旅遊度假區4個國家級對外開放先導區，作為牽動全市開放型經濟發展的核心功能區，推進體製機製創新、功能整合、環境創優和產業升級，對外開放的示範、
輻射和帶動作用不斷增強。
又如，廈門市是第一個利用外資修建機場的城市，搭建了全國最大的國際性招商引資平台—“中國國際投資貿易洽談會”，努力構建包括台商投資區、保稅區、保稅港區、出口加工區等在內的全方位、寬領域、多層次的對外開放格局。
深圳市更是我國對外開放的前沿：1982年，新中國成立後第一家進入內地的外資銀行—南洋商業銀行深圳分行成立；1984年，國內第一家由中外企業合股興建的港口—赤灣港正式興建；1985年，成立全國第一個外匯調劑中心；1987年，全國第一家保稅工業區—深圳沙頭角保稅工業區成立。目前，深圳仍是我國進出口總額最大城市。
總之，計劃單列市對外開放的經驗和做法，逐步在全國推廣，有力地推動了我國全方位對外開放格局的形成。
（三）加快了中心城市的快速形成發展
計劃單列擴大了城市權限，使得它們能夠在國民經濟和社會發展的各個方麵更加自主地製定整體規劃和發展戰略。這就極大地調動了城市、企業和勞動者的積極性，為城市經濟注入了新的活力。有的計劃單列市同誌甚至認為，“計劃單列大大提高了城市的自由度，對於城市發展而言，它甚至比特區政策帶來的好處還多”。
首先，計劃單列使得地方財政和經濟實力得到顯著增強，地方財政收入不斷攀升。以1987年批準計劃單列的寧波為例，地方一般預算收入從計劃單列前的11.34億元，快速增加至1992年的19.94億元，年均增長10.38%。此外，中央可分配的物資和專項轉移支付直接切塊給單列市，而不再受省一級計劃或分配額度的限製。
其次，實行計劃單列，促進城市經濟體製改革的深入，使城市獲得更大自主權，為發展注入了新的活力。例如，在企業改革方麵，1987年大連市運用稅收杠杆幫助國有大中型企業擺脫活力不夠、效益不佳、後勁不足困境，當年減免稅收2.5億元，企業增加產值7.3億元，加快了企業經營機製的轉換。又如，單列市所屬外貿企業率先獲得了自主進出口權，可以直接對接國際市場、展開協商談判，參與國際經濟體係的能力顯著增強。
第三，實行計劃單列，使得城市建設資金獲得補充，基礎設施投入能力顯著提高。計劃單列後，各城市基礎設施投資能力顯著增強，基礎設施水平明顯改善，交通、電信、科技、教育、衛生、文化，以及水、電、氣、熱基礎設施和公共服務設施都得到了較大改善，
增強了城市持續發展的後勁。例如，1986—1990年（“七五”期間），大連用於能源交通等項目投資總計48.2億元，比“六五”期間增長了3.3倍。計劃單列後，寧波加快建設了港口、機場、鐵路、公路、通訊、供水、供電、賓館、住宅、城市道路等基礎設施和基礎工業。例如，到1990年，寧波港首次跨入我國大陸沿海十大國際集裝箱運輸港口行列，以港口為中心的集疏體係不斷完善。
最後，能夠與中央有關部門直接對接，參加中央各部委召開的各種專業會議。這使得這些城市可以第一時間掌握中央政策走向和發展思路，直接提出自己的要求而不用再層層報批，從而有利於科學規劃和加快發展。
（四）推動了本區域乃至全國的發展
打破地區分割、城鄉分割，發揮中心城市輻射帶動作用，是國家設立單列城市的初衷。實踐證明，城市計劃單列體製，有助於發揮城市綜合功能，釋放城市能量，從而打破條塊分割的經濟體製，發揮中心城市的集聚、帶動和輻射作用。隨著計劃單列市經濟體量的增大和經濟占比的提高，它們的集聚和擴散能力顯著增強，使依托中心城市的橫向經濟聯係在深度和廣度上有了新的發展。寧波已經成為長三角南翼經濟中心、長三角經濟圈的重要中心；大連成為遼寧沿海經濟帶乃至東北經濟協作區的中心；廈門則是為海峽西岸經濟區的核心依托；青島則是山東半島藍色經濟區的龍頭；深圳不僅是珠三角經濟圈的區域中心，而且發展成為全國經濟中心城市和國家創新型城市。
（五）增強了國家的宏觀調控能力
在市場經濟初步確立（2002年）之前，特別是計劃經濟主導時期，中央把計劃單列市納入全國計劃綜合平衡、統籌安排，提高區域中心城市和重要沿海開放城市在全國宏觀經濟管理組織體係中的地位，打破依照行政條塊、行政層次來組織和管理全國經濟的傳統方式，為增強中央對經濟的宏觀調控能力創造了體製條件。社會主義市場經濟體製初步建立後，雖然大部分國家計劃指標已被取消，但由於計劃單列市能夠與中央直接對接，地方發展可以與國家規劃和年度計劃銜接，它們對國家宏觀調控發揮了更大的支撐作用。更重要的在於，單列市擁有省級經濟管理權限，在資金、稅收和價格政策等方麵都有了更多的自主權，可以在國家政策指導下，充分發揮地方的平衡協調、監督管理職能。例如，在財稅、土地房產、金融投資等重要領域，計劃單列市參與國家宏觀調控的廣度和深度都在不斷增強。
（本章完）