二、政府向社會組織購買公共服務麵臨的主要體製機製障礙

二、政府向社會組織購買公共服務麵臨的主要體製機製障礙

（一）缺乏全國統一的法律法規體係

目前，中國政府向社會組織購買公共服務仍處於全麵探索階段，政府的相關製度機製和法律還在調試中，因此缺乏統一的法律規章來規範政府購買公共服務的行為。2003年開始實施的《中華人民共和國政府采購法》中服務的采購範圍僅限於政府自身運作的後勤服務，公共服務項目並沒有被納入采購項目，購買的客體中也沒有列入社會組織。其他相關的都是國家關於政府購買公共服務的一些實施意見，例如：2002年建設部出台的《關於加快市政公用行業市場化進程的意見》,2006年財政部、國家發改委、衛生部聯合下發《關於城市社區衛生服務補助政策的意見》,2007年國辦發36號文《關於加快推進行業協會商會改革和發展的若幹意見》。到目前為止，並沒有一部專門關於購買公共服務的成型法律，這就使得各級地方政府在開展政府購買服務的實踐過程中缺乏全國性的法律依據。調查顯示，為保證政府向社會組織購買公共服務的順利進行，有些地方政府從本地區實際情況出發，自行製定、頒布了政府購買公共服務的指導性意見、實施以及考核評估辦法，且這些規定或多或少都有些像行政法規或條例。但是，由於各級地方政府普遍缺少有關政府購買公共服務方麵的理論指導和實踐經驗，所以其出台的行政法規或條例往往在指導性、可操作性和科學合理性方麵有所欠缺，效力低而且隨意性較大。

（二）缺乏總體性的戰略規劃和整體性的綜合政策支持體係

當前我國政府向社會組織購買服務之所以出現在個別領域和個別地區較快推進，而在其他大多數公共服務領域和地區進展緩慢的一個重要原因是購買服務沒有總體性的規劃。在某些服務領域由於供需矛盾較為尖銳，從中央層麵大力推動各種力量參與服務提供，向社會組織購買服務才因此成為相關領域擴大服務供給的重要手段。對於某些地區而言，由於社會組織較多，經濟社會比較發達，政府管理理念比較先進，政府購買服務才出現了整體性的較大發展。政府向社會組織購買服務缺乏總體性的戰略規劃，導致購買服務呈現零星推進狀態；同時由於沒有整體性的政策支持，在某些政策力度大的領域或地區，購買服務有較快的增長，而大多數領域和地區則增長緩慢。沒有整體性政策支持不僅導致購買服務無法得到普遍性的推動，而且還造成社會組織在公共服務中的角色尚未得到普遍的認可。社會組織雖然在公共服務供給中的作用日益突出，但他們還沒有成為公共服務體係中與事業單位鼎足而立的重要主體。沒有整體性的政策支持，就意味著社會組織當前還沒有得到公共資源的大力支持，許多政府官員對社會組織在公共服務領域的價值認識還不充分，這些因素都會限製和影響社會組織參與提供公共服務的積極性。

（三）尚未形成科學合理的決策機製

第一，政府實施購買公共服務前的首要任務就是要分析公民的公共服務需求，即政府要清楚地了解公民目前最需要政府提供的公共服務是什麽，有哪些具體內容，這些是政府在購買前必須要深入了解和分析的。而我國政府在購買時大多

存在對公民需求分析不到位的情況，這才導致有些地方政府根本不清楚購買的項目和具體內容有哪些，還有些直接交由社會組織去完成公民需求分析工作。

第二，政府在購買公共服務時缺少公共服務提供的計劃安排，比如說對於購買流程的設計、資金的預算，整個購買活動缺少程序，隨意性較大。其實對於在購買公共服務方麵還處於探索與起步階段的我們來說，擁有具體的計劃、嚴格的程序是十分重要的，在具體案例中，有一部分地方政府正缺少以上所述的計劃和程序。

第三，選擇承接公共服務的社會組織沒有規範的標準，隨意性大。當有幾個甚至眾多的社會組織參與公共服務購買的競標時，有些政府部門可能會顯得手足無措，這些部門沒有製定一個選擇社會組織的標準來衡量哪樣的社會組織是符合要求的。缺少標準，唯有部門領導集體或領導個人決定選擇，在這樣的情況下，將很可能會導致權力的腐敗，給政府購買公共服務帶來重大的影響甚至致其失敗。

（四）購買程序公開性、競爭性、規範性程度低

目前，我國的政府購買公共服務普遍存在著購買程序不規範的問題，主要表現在以下幾個方麵：

首先，政府購買公共服務的資金預算不公開，透明度有待提高。在這方麵，西方國家的做法是政府將公共服務購買的資金預算情況第一時間向社會公布，有意向參與公共服務生產的有關社會組織通過政府公開招投標的方式取得政府的撥款，然後按照政府的相關要求來提供公共服務。而目前在我國各級地方政府部門的預算編製中，雖然已經將政府采購所需費用作為專項資金列出，但並沒有向社會公布，這就造成了信息的不對稱，即作為公共服務生產者的社會組織對政府購買公共服務的數量、內容以及具體要求並不十分了解，導致社會組織在公共服務購買交易中處於較被動的局麵，不利於良好、公平競爭態勢的形成。

其次，政府購買公共服務過程缺乏公開性和競爭性，選擇標準不明確。由於受到主觀和客觀因素的影響和製約，一些地方政府並沒有嚴格按照有關規定和程序，通過公開招標的方式來選擇公共服務的承接者。他們很多是通過私下協商，或者是根據以往的經驗和社會組織的知名度來決定將公共服務生產的任務交給誰。造成這種局麵的原因一方麵是由於參與政府購買公共服務競標的社會組織數量較少，而且有些社會組織實力較弱，不具備互相競爭的客觀條件；另一方麵是由於政府尚未建立能夠確保公開、公平競爭招標的法律製度。

購買程序的不規範不僅嚴重阻礙了良好的外部監督機製的建立，而且也不利於公共服務供給主體多元化的早日實現，還在一定程度上打擊了社會組織主動參與公共服務生產和提供的積極性。

（五）購買公共服務的合理定價機製有待建立

購買公共服務經驗的匱乏、公共部門權力尋租等原因，帶來了公共服務合理定價難的問題。我國實施購買公共服務才十多年時間，各方麵工作都很不成熟，缺乏經驗，公共服務帶來的社會效益如何用具體物質化的形式來表示，因社會效益的特殊性，公共部門還沒有掌握評估的方法和實施措施。所以公共部門還不具備對購買公共服務進行

科學合理定價的能力。再加上有些公共部門的掌權者運用其擁有的製定服務項目、選擇承接者、監管購買服務等方麵的權力進行尋租活動，導致對購買服務的合理定價難上加難。

（六）評價和監督機製不完善

政府購買公共服務的績效評價體係包括購買公共服務的效率評價體係和效果評價體係兩個方麵。但在實際運行過程中，在與服務的生產者簽完合同後，政府往往難以對合同的具體履行情況進行實時追蹤，也就更難以對公共服務做出有效的評價和監督。調查顯示，目前我國很多地方政府向社會組織購買公共服務的評價和監督機製都不完善，甚至還處於缺失狀態。特別是當在服務提供過程中遇到某些技術問題時，由於專業人才的缺失，政府更無法對其進行有效的監管。此外，在現有體製下，監管的權力較為分散，很多部門都具有這項權力，而這些部門往往又和一些社會組織存在著千絲萬縷的聯係。這種複雜的利益關係使監管很難得到有效執行。評價、監督機製的不完善容易產生尋租、腐敗等不良現象，這將嚴重影響政府購買公共服務的效果。

（七）相應的財政預算製度還沒有真正建立

從某種程度上說，政府購買公共服務的資金來源是一個國家政府購買公共服務政策是否成熟的重要標誌之一。在西方國家和地區，盡管各國政府購買公共服務的模式有別，但列入財政預算、由公共財政資金支出是其共同特征。原因在於，隻有公共財政負擔購買服務經費才能保證這一政策的穩定性、可持續性，才能保證其具備一定的資金規模，從而使政府購買公共服務政策得到順利實施，其政策目標得以實現。以香港為例，香港政府在2006—2007年度的社會福利經常性開支占政府經常性開支預算的17.3%，達到343億港元，其中，除社會保障資金245億港元外，剩下的98億港元經費中用於購買服務的資金有67億港元，由此可見香港政府在購買服務方麵的財政支持力度之大。與香港相比，內地大多數地方在購買公共服務的資金支持穩定性、可持續性以及資金規模上的差距是顯而易見的。2008年我國全國性社會組織政府資助收入占其總收入的13%左右，遠遠低於世界39國政府出資占社會組織日常收入36%的平均水平。目前不少地方政府設立了扶持社會組織發展的專項資金，由於缺乏政策支持，無法以政府財政預算的形式製度化。

（八）社會組織管理體製影響政府購買社會組織公共服務

針對社會組織的管理體製，可以用“九龍治水”來概之。除民政部民間組織管理局負責登記管理監督外，民政部內部慈善事業司等有關司局在很大程度上也有所涉及社會組織管理，社會組織財政支持與財政部和業務主管單位有關，稅務政策與財政部和稅務係統有關，稅收的優惠操作與國家稅務總局和各級稅務部門有關。其中，中國社會組織走出去由中聯部協調，而國際社會組織來華由外交部協調，涉及社會組織人事和保障問題由人力資源和社會保障部負責，涉及社會組織公共事件又與公安機關有關。這樣造成了中央部委管理社會組織形同九龍治水。在上述較為繁雜的管理體製下，政府在購買社會組織公共服務方麵隻能個案處理，無法協調一致。

（本章完）