破解土地財政問題：思路與建議_五、配套改革建議

五、配套改革建議

（一）進一步深化財稅體製改革

完善財力與事權相匹配的地方財政體製，解決以地生財問題首先要保證地方政府充足穩定的財政收入來源。如何填補地方政府的財政缺口，增加地方財政收入成為解決以地生財的突破口。有學者提出繼續深入改革和完善我國財政分權製度，保證地方財政事權與財權的匹配。通過合理規範地方政府財權和事權的統一，賦予地方政府合理的財政權，從製度層麵為地方財政擺脫困境提供保障。

（二）發行債券增加地方政府的財政收入

其他擴大地方財政收入來源的途徑可以通過發行債券增加地方政府的財政收入，即把增量地方債務全部納入規範的地方債券發行體製中，避免債務壓力進一步加大。如果財政經濟能保持良好的發展，存量的債務風險是可以在發展中逐漸削減、釋放的。中央政府要充分考慮地方經濟發展的客觀需要，通過建立地方政府公債製度，賦予地方政府在基礎設施項目等公共服務規定範圍內發債的權力，不僅能化解地方債務隱性化問題，而且有利於公共建設資金分擔的代際公平。

目前，我國已經在一些發債條件較好的地區先行試點，在總結試點經驗的基礎上，逐步推開。同時繼續完善對地方債券的管理約束機製，一是加強人大的立法約束作用，在融

資來源、資金管理、投資範圍和債務償還等方麵建立和完善相關的法律規定。二是加強中央主管部門的宏觀控製，有效識別、預警和防範地方財政風險。三是發揮投資者和社會公眾的監督作用，加強社會力量對地方政府負債行為的監督和製約。

（三）試點推行土地年租製，弱化土地出讓收益的一次性特征

目前，土地出讓金采取一次性收取出讓期限內的出讓金的方式，使得本屆地方政府獨占了土地出讓金，對後任的地方政府不公平；也在一定程度上提高了購房的門檻；地方政府也無法獲得未來土地增值的收益。可以考慮將土地出讓金收取方式改為土地年租製，即由一次性收取幾十年的土地出讓金改為每年收繳一次地租（土地使用費）。土地年租製可以把一時、一次性的土地出讓巨額收入分散到40～70年期限內，這種新的方式可保證政府財政的長期穩定收入，降低了不公平的程度，也在一定程度上降低了購房的門檻，緩解了住房壓力，政府也可以獲得一部分未來土地增值的收益。

（四）改革地方政府政績考核機製

如何改革政績考核機製存在不同的思路，其中一種重要的思路是改變以往注重單一的GDP增長指標，轉變為注重多種指標，這就需要地方政府轉變執政理念，更多關注教育、就業、社會福利、醫療衛生、文化建設等領

域的發展，即需要在GDP指標體係之外構建其他指數體係。

此外，需要注意的是，實踐表明這種思路也存在一定不足，有些指標不易量化和不具有橫向的可比性，如生態環境等。同時，中國的上下級政府之間存在信息不對稱，這使得上級政府給予不易量化的指標的權重會較小。如2006年，中組部改革了對政府官員的政績考核標準，新增加了教育、就業、社會保障等考核指標，但未對這些指標在政績考核標準中所占的權重進行明確規定，使得地方政府的理性選擇仍然是以容易量化和具有可比性的GDP指標作為行動指南。因此構建多種指標的政績考核體係還需要進一步研究和改善，盡量明確規定所有指標在政績考核標準中所占的權重，同時改善上下級政府之間信息不對稱的情況。

（五）積極推進相關配套改革

隨著土地製度、稅收製度等的推進，與解決土地財政問題相關的一些矛盾和衝突逐步凸顯。比如，農村集體所有建設用地直接入市流轉的試點逐步推開，但相應的稅收政策、征管辦法並沒有及時跟上，容易引起集體土地流轉過程中的財稅管理方麵的混亂，也不利於合理引導村集體與農民個人的收益預期。與房地產稅開征相關的住房聯網登記、個人征信係統、小產權房和福利房入市等問題一直沒有進展，將阻滯房地產稅改革進程。

（本章完）