破解土地財政問題：思路與建議_四、加強政府土地相關收支管理

四、加強政府土地相關收支管理

（一）控製土地融資的規模和速度

在全國各地債務規模急劇擴張，在市場化改革取得重大進展的新背景下，這種狀況需要引起高度重視。有效控製政府債務風險，需要在利用土地杠杆融資、加快經濟社會發展的過程中，防止土地融資風險倒逼財政，引發政府信用危機。建立國有土地收益權質押財政備案製度。凡是利用國有土地收益權進行質押貸款的，必須到財政部門登記備案，以切實掌握利用土地抵押進行融資的整體規模，及時對土地融資風險進行有效的評估和監控。建立和完善政府債務預警製度。對於政府債務負擔超過一定程度的區（市）縣，向有關銀行、國土部門發出預警，對沒有償還原有貸款、改善負債狀況的地方政府，停止辦理國有土地收益權質押貸款。

（二）中央集中統籌一部分土地出讓收入

按照現行政策規定，土地出讓收入主要歸地方支配使用，中央隻集中了30%的新增建設用地土地使用費。如前所述，這種分配格局強化了地方政府的“賣地”衝動，也拉大了地方財力差距。因此，要改變這一狀況，就必須重塑中央與地方之間的土地收入分配格局，中央適當集中一部分土地出讓收入。這樣做：一是具有充分的法理基礎，國有土地屬於全國人民，其收益自然應當由全

體人民共享，中央集中土地出讓收入是全體人民共享土地收益的具體體現；二是可以帶來多方麵的積極效益，有利於調節地區間財力差異，也可以適當調節地方政府的“賣地”衝動，增強土地資源利用和土地出讓收入增長的均衡性和可持續性；三是技術上可操作，通過信息化管理手段，中央財政完全可以有效監控土地出讓收入組織情況，及時實現收入分成、劃轉。結合進一步完善我國財稅體製，中央集中統籌土地出讓收入可以考慮在以下兩種方案當中選擇：

第一種方案：中央從土地出讓收益中集中45%（大致相當於從土地出讓收入中集中22.5%）。將土地收益中計提的15%左右的農業土地開發資金、10%的保障性住房建設資金、10%的教育發展資金、10%的水利建設資金，直接劃入中央國庫，由中央進行全國範圍內的橫向轉移支付，進行地區間的再分配調節。地方留成部分，除了土地出讓成本性支出以外，大約還有55%左右的土地收益，由地方各級政府自行統籌使用。

第二種方案：中央從土地收益中集中25%（大致相當於從土地出讓收入中集中12.5%左右）。考慮到東部地區和中西部省會城市在保障性住房建設、教育發展投入等方麵也存在一定的支出壓力，隻將土地收益中計提15%左右的農業土地開發資金、10%的水利

建設資金，直接劃入中央國庫，由中央進行全國範圍內的橫向轉移支付，進行地區間的再分配調節。地方留成部分，除了土地出讓成本性支出以外，另外還有75%左右的土地收益，除按照政策規定繼續提取教育資金和保障性住房建設資金外，其餘部分由地方各級政府自行統籌使用。

具體操作中，為推動地方政府加強土地出讓收入征收管理，避免中央與地方之間進行複雜的土地出讓成本核定，可以直接按土地出讓合同總價款收入，將其中的22.5%或12.5%劃入中央國庫。

（三）規範土地相關預算管理

將土地資產及收益管理納入公共財政範疇是高效利用稀缺土地資源的重要環節。這需要逐步調整國有土地出讓金征收管理政策，完善“土地儲備基金”製度，嚴格按照國有土地出讓金收入的一定比例建立國有土地收益基金，並規定不得作為政府當期收入安排使用，避免“寅吃卯糧”。要進一步細化支出順序和保障重點，按照部門預算編製的要求，事先做好預算，事後嚴格執行，突出解決失地農民基本生活保障等問題。按照中央關於建設社會主義新農村的精神要求，土地出讓收入的總量一半以上應該用於土地開發、農業發展和農村建設。糾正一直以來過度向城市傾斜的偏向，防止土地收入用於政績工程、變相用於招商引資。

（本章完）