破解土地財政問題：思路與建議_二、完善土地管理製度和相關財稅體製

二、完善土地管理製度和相關財稅體製

（一）逐步壓縮政府征地和出讓規模

我國實行國有與集體所有土地並存的土地公有製。實際當中，國有土地的存量是有限的，政府出讓土地的增量來源於征地。因此，通過修訂和完善相關法律，允許集體所有土地直接進入一級市場流通，減少政府征地規模，是壓縮土地出讓規模和土地出讓收入流量、解決土地財政問題的前提和基礎。據初步測算，如果未來兩年逐步限製政府征地範圍，壓縮征地規模，“十三五”期間，政府土地出讓收入規模將可以減少至“十一五”期間（年均14500億元）的一半，即7000億元左右。屆時，土地出讓收入占地方公共財政預算收入、地方政府收入的比重將分別降至10%和5%以下，地方政府對土地出讓收入的依賴程度徹底恢複到正常水平。與此同時，在真正意義上的房地產稅開征前，政府對土地轉讓增值收益征收土地增值稅、所得稅，可以增加一部分稅收收入，部分彌補土地出讓收入下降的缺口。

（二）積極穩妥地推進房地產稅改革

作為推動土地財政轉型的第一階段，要圍繞全麵推進房地產稅改革，推進集體建設用地直接入市改革試點，合理控製土地出讓節奏和政府性債務規模，由主要依賴土地出讓收入向出讓收入與稅收收入並重的階段過渡。在此基礎上，按照“精簡稅種、拓寬稅基、優化稅率、科學征管”的原則全麵推進房地產稅改革，實現稅基全麵覆蓋，統籌考慮房地產相關稅費負擔，合理確定稅率結構，健全財產登記管理係統和定期評估製度，實行科學化、規範化的征收管理，最終開征真正意義上的房地產稅。實際當中有效推進這一改革，需要解決好立法程序、民眾認同、地方政府配合、技術準備等具體問題，以真正形成改革合力，順利推進和落實改革舉措。

第一，先立法後實行。考慮到開征真正意義上的房

地產稅，對部分公眾特別是先富階層的利益觸動比較大，技術基礎等配套條件要求比較高，一些地方政府在算“收支賬”的同時，可能會存在畏難情緒。因此，建議采取“先立法、後實行”的辦法，在法律出台後，預留一段緩衝時間給各地做好相關準備工作。可以考慮先由中央層麵製定房地產稅法，授權國務院或省（市、區）級人大製定實施細則，各地方政府具體實施。個別特殊地區可以申請適當延後實施。房地產稅改革涉及多部法律法規的調整，在啟動房地產稅法立法進程的同時，宜同時啟動《土地管理法》和《城市房地產管理法》等相關法律法規修訂工作。這樣做既有利於加快房地產稅改革步伐，推動完善房地產稅製，在調節收入分配、穩定房價方麵迅速發揮導向作用，又留有充足時間研究解決執行中可能遇到的困難和問題，凝聚社會共識，有效落實房地產稅改革成果，是一種積極而穩妥的做法。

第二，保持宏觀稅負相對穩定。當前，公眾對稅製調整和稅負問題比較關注，開征真正意義上的房地產稅，應保證房地產相關稅費負擔的相對穩定。除了整合房產稅、城鎮土地使用稅等稅種外，還需要統籌考慮城市基礎設施配套費、地方教育費附加、城市建設維護稅等稅費項目，在覆蓋原有支出需求的同時，保持總體稅費負擔相對穩定。這也是房地產稅改革獲得社會支持和認可、順利推進實施的重要因素。

第三，加快推進技術準備工作。從房產稅、城鎮土地使用稅到房地一體計征的房地產稅，從技術上至少要解決三個問題：一是土地與房產權屬性質的確認；二是免稅與征稅房地產的範圍界定；三是房地產市場價值評估技術能力與社會認可度。如果這三個問題沒有很好解決，那麽再完美的方案設計也很難得到有效執行。隻有紮實做好相關技術準備工作，全麵掌握房地產權屬信息，科學合理核定征稅範圍、稅基、稅率以及抵扣標準等，才能有效推進房地產

稅改革，把理論上的完美推演轉化為利國利民的改革實踐。

（三）均衡控製土地資本化進程

首先要克服和轉變“好日子先過”的觀念，增強土地資源利用的均衡性和可持續性。關鍵是要在加強和規範土地管理的過程中，控製好土地資源利用節奏和資本化進程。土地出讓實行五年總量控製、年度彈性供地，保持合理的供地節奏，相對均衡地獲取土地出讓收入。探索建立城鄉統一的建設用地市場。將集體建設用地入市總量納入年度供地計劃，統籌安排集體和國有建設用地的配置比例，控製農村集體建設用地流轉節奏，逐步形成統一、開放、競爭、有序的城鄉建設用地市場體係。全方位進行土地利用監管。通過當地人大、政協和社會公眾進行有效監督，強化土地規劃、利用計劃管理和用途管製，提高土地資源的開發利用效率。通過改變土地財稅激勵結構，弱化各方拉升“土地財政”的不良衝動，促進土地資源的均衡利用。

推動土地財政轉型，確立以房地產稅為主體稅種的地方稅體係，形成穩定的地方稅收體係的收入流量，是對分稅製改革的一次重要補充和完善；通過強化土地出讓收支預算管理，將近1/3的政府收支納入規範的預算管理，有效彌補當前財政管理的一大短板；有效規範土地收益分配，對促進房地產市場穩健發展、有效保護國有和居民土地權益起到巨大推動作用，並將推動經濟結構調整和發展方式轉變，引導地方政府由努力增加GDP和流轉稅收入，轉向集中力量改善當地經濟社會環境、增加財產稅收入轉變，推動經濟增長與社會發展更趨協調。從中國公共財政體係建設的角度看，這將是我國繼1994年分稅製改革和1998年啟動財政管理改革之後，推動健全公共財政體係的又一重大改革舉措，既是保持經濟社會持續穩定健康發展的需要，推動經濟發展方式轉變的需要，也是實現人文關懷、保障和改善民生的需要。

（本章完）