破解土地財政問題：思路與建議_一、總體思路：主動引導轉型

破解土地財政問題：思路與建議

蘇明 唐在富 等

土地財政的積極作用與麵臨的挑戰，既是中國工業化、城市化發展到特定時期的一個縮影，也影響和決定了經濟社會發展的模式選擇，關係到一個地方經濟社會發展的全過程，必須統籌考慮，係統設計，協同推進土地、財稅等相關領域的改革，才有可能有效化解相關矛盾和問題。

一、總體思路：主動引導轉型

未來5—10年是解決中國土地財政問題的關鍵時期。一方麵，由於各地仍有相當規模的國有土地儲備，未來五年的土地出讓收入總體仍將保持穩定增長，為解決土地財政問題贏得寶貴的緩衝時間；另一方麵，目前房產稅試點已經開始，可以通過加大試行推廣力度，積極推進全麵深化改革，未來通過穩定的房地產稅收入，彌補未來土地出讓收入下降可能帶來的部分收支缺口。因此，政府應當抓住時機，統籌多個方麵的製度改革調整，主動引導土地財政轉型，有效防範和化解土地財政相關風險，有效增強經濟社會發展的穩定性和可持續性。

針對目前地方政府對土地出讓收入的依賴情況，為保證剛性支出需求和應對償還債務壓力，政府在推動“土地財政”轉型的過程中，宜統籌考慮土地出讓收入、土地稅收收入和土地收費收入，穩定土地財政收入流量，多管齊下，綜合施策，推動土地財政轉型。總體思路：從增強經濟社會可持續發展的全局和公共財政建設的要求出發，在保持地方政府財政收入流量穩定增長的基礎上，立足降低和弱化當前地方政府對土地財政的依賴，堅持短期調整與長期改革相結合，綜合考慮土地製度、稅收製度、預算管理製度、債務管理和土地收益分配製度改革，在保持經濟社會發展穩定性和可持續性的同時，有效防範和化解土地財政相關風險。

（一）穩定地方財政收入流量

一些地方政府對改革土地管理製度和相關稅收製度存在顧慮，擔心壓縮征地規模、開征房地產稅後市場預期會發生急劇改變，會導致土地出讓收入大幅下滑，帶來較大的收支壓力。這就需要在推動土地財政轉型的過程中，統籌考慮土地租、稅、費三種收入來源，科學測算土地出讓收入和房地產稅稅收收入的流量變化，在未來土地出讓收入流量出現下降時，通過相對穩定的房地產稅收入，彌補土地出讓收入下降形成的支出缺口，穩定地方財政流量，支撐經濟社會

穩定健康發展。

主要途徑包括：調整土地出讓收入的政府間分配格局，中央集中統籌一部分土地出讓收入；加快推進房產稅試點，積極做好全麵推進房產稅改革各項準備工作；控製和壓縮政府征地範圍，逐步減少土地出讓麵積和土地出讓收支規模；進一步規範土地出讓收支管理，切實發揮土地出讓收入資金效益。

（二）調整土地管理製度

核心是要全麵推行“永佃製”，穩定土地市場預期。明確國有土地使用權到期後免費續期，允許集體建設用地通過統一的土地使用權交易平台公平競價流轉，政府主要通過所得稅、土地增值稅來獲取土地增值收益，實現“漲價歸公”。因此，需要認真總結集體建設用地直接入市流轉的試點經驗，進一步完善改革方案，加快推進集體建設用地流轉製度改革。通過修訂、完善相關法律法規，允許集體所有建設用地，按照規劃的用途和土地利用計劃直接進入一級市場交易，增強土地一級市場的競爭性。通過集體所有土地流轉製度改革，從製度上消除征地、出讓規模過大的問題，減少土地出讓收入總量，從而逐步解決“土地財政”問題。

同時，要建立健全國有土地的分級資產管理體係，將土地資產及收益管理納入公共財政預算。土地作為國有資產，具有全民性和完整性，這就決定了必須實行國家統一的所有權製度，並在此基礎上建立自上而下、完整有效、統一的國有土地所有權控製體係。同時，由於土地資源的分布廣泛性和形態多樣性，決定了必須實施分級管理。通過清晰界定土地資本預算權限與預算責任，建立責任、權利與義務相匹配，預算約束與預算激勵相對等的土地資本預算管理體係，進而完善土地國有資產管理體製和監管方式，在土地交易過程中規範出讓行為，防止國有資產流失。

（三）完善相關稅收製度

其核心是推動開征真正意義上的房地產稅，穩定房地產市場預期，健全地方稅體係。統籌考慮總體稅收負擔，整合現有土地使用稅、房產稅等稅種，開征規範的房地產稅（物業稅），發揮其籌集地方政府稅收收入、調整房地產市場預期、推動轉變經濟發展方式等方麵的作用。改革的努力方向和主要內容：一是逐步擴大征收範圍。實行“見房征稅”，無人申報納稅的房產由政府征收充公，征稅對象由企業擴大到個人或家庭，對個人住房（存量和增量）征稅；由城市擴展到農村，並對直接

用於農業生產的房地產和農民住房繼續免稅。二是將計稅依據調整為參照住房的房產市場價格確定的評估價值，評估值按規定周期進行重估。三是合理確定稅率水平，長期看稅率範圍可考慮為1%～3%之間；可區分生產經營用房和居住用房、普通住宅和高檔住宅實行不同的稅率，對於生產經營用房、普通住宅的適用稅率可以從低，而對於高檔住宅等從高適用稅率；將固定比例稅率調整為幅度比例稅率，並賦予地方具體適用稅率確定權。四是在稅收優惠上，可對“基本住房需求”按照一定的基本居住麵積（例如人均40平方米）予以免稅。考慮房產稅改革涉及麵廣、影響深遠，改革難度也非常大，推進改革應遵循分步實施、逐步推進的戰略，逐漸擴大目前房產稅的征稅範圍和征稅地區，最終在全國範圍內實施。未來，需要通過地方試點，總結在房產價值評估技術和征管手段上的有效經驗，並加快完善有關房地產產權登記製度和房地產信息網絡的建設，為房地一體征稅的房地產稅開征提供紮實的基礎條件。

（四）健全預算管理製度

核心是將土地出讓計劃與相關收支納入預算管理程序，由人大審批與監督。將年度土地出讓計劃、土地出讓收支安排納入嚴格的預算管理程序，接受人大審批與監督，以有效控製土地初始資本化節奏。嚴格實現五年規劃、年度計劃管理，年度土地利用計劃和土地出讓收入預算報經當地人代會審批，超出部分劃轉下年度使用，不足部分政府通過公共預算、舉借債務等其他收入渠道調劑彌補。通過硬化預算約束，抑製地方政府透支土地資源的衝動。

（五）完善債務管理製度

建立健全政府性債務管理製度體係，在推動建立全口徑預算監督管理製度的過程中，將土地相關政府債務收支全麵納入預算管理。實行規範的政府債務收支計劃管理。所有政府負有償還責任的債務，統一納入政府債務計劃管理。存量債務變動和當年新增舉債計劃接受人大審批，實行規範的政府債務收支計劃管理。在規範編製地方政府債務收支計劃的基礎上，加強對政府舉債資金使用的監管，提高資金使用效益，硬化預算約束。

（六）規範土地收益分配

按改變後的用途和規劃，以市場價格補償農民，繼續堅持並嚴格執行土地公開競價製度，政府通過稅收調節其中的過高收入。中央集中部分土地出讓收入用於地區間的均衡調節。

（本章完）