全麵推進我國土地製度改革的構想_七、相關機製設計

七、相關機製設計

（一）建立保護基本農田的機製

《全國主體功能區規劃》把960萬平方公裏劃分為4個功能區：優化開發區、重點開發區、限製開發區、禁止開發區。其中，限製開發區就是糧食主產區。但由於目前主要是采用行政手段來保證糧食安全，把糧食指標當作政治任務層層分解，以至於種糧大省往往都是經濟弱省，財政窮省，靠種糧為主的農民不能脫貧，從而導致地方政府會把基本農田變成非基本農田，把非基本農田變成非農業用地，而農民也缺乏種糧和保護農田的積極性。既然農業這麽重要，民以食為天，為什麽種糧反而不能脫貧致富呢？為什麽農地價值又那麽低呢？一方麵是因為國家對農業保護力度不夠，糧價太低，必然導致農業用地價值太低；另一方麵是因為農村剩餘勞動力轉移太慢，進城務工的農民還不能斬斷與農地的聯係。如果我們通過土地製度改革建立一種機製，一方麵給農民工建立起社會保障，另一方麵使他們從農地上有償退出，這樣以家庭為單位的農地經營規模才能成倍擴大，逐步達到100畝以上，農業現代化才有望實現。而如果糧價提高到一定程度，給農民的直補達到一定程度，農民就會安心種田；如果中央財政轉移支付力度足夠大，使地方政府的財政收入加上中央政府的轉移支付足夠多，地方政府保證糧食安全的責任就會變成自覺的行為。

如果從製度上限製農地轉用，就應該從政策上保證種糧的農民不低於土地轉用後的收益。因此，建議不僅要對新增建設用地征收耕地占用稅，而且要對新中國成立以來所有占用的耕地，都要征收耕地占用稅。由此形成耕地保護基金，用這個基金的收益

，按照比例補貼給承擔了耕地保護的地區和農民。總之，既然民以食為天，既然糧食安全如此重要，就應該讓種糧農民的收入不低於從事其他產業和職業所獲得的收入。

建議加大農業補貼力度，完善農業補貼政策，確保用於農業的投入每年有效地較大幅度地增長，建立國家公共財政對農業投資穩定增長的機製。增加對重要農產品和“菜籃子”產品的生產性補貼，加快健全糧食主產區利益補償機製，使主產區的大縣、大市、大省的財政收入和水平逐步達到全國平均水平。對河南、黑龍江、吉林、江西等產糧大省和700個產糧大縣，在農業補貼方麵予以特殊傾斜。較大幅度提高糧食價格，對種糧的補貼要和糧食產量、糧食的商品化率掛鉤，進一步調動糧食主產區政府和廣大農民生產的積極性。同時，完善與農資價格掛鉤聯動的農資綜合補貼動態調整機製，增強農民對農資價格上漲的承受力。

各級人民法院，要無條件地受理違法占用耕地的案件，對於農民保護耕地的舉報、上訪和訴訟行為，要給予保護和獎勵。隻有這樣，確保國家糧食安全的目標與糧農致富的目標才能一致；中央政府保護耕地的政策與地方政府保護耕地的自覺行為才能一致。

（二）建立土地開源節流機製

我國未利用土地麵積總計超過40億畝，其中至少9億～12億畝適宜改造。目前我國鹽堿地數量在5億～15億畝之間；灘塗地為3000多萬畝；沙化土地26.0955億畝。隻要改造其中的10%～20%，至少可以新增可利用土地3億～6億畝。全國的低丘緩坡土地約占土地總麵積的10%，與全國耕地保有量基本相當。那麽，假設開發低丘

緩坡土地中的5%，也有將近6億畝土地，可以用於建設、生態或者農業。全國因工礦生產建設挖損、塌陷和壓占廢棄的土地約6000萬畝，複墾可補充耕地的潛力為2300萬畝。總的來說，隻要允許開發後的未利用土地按照一定比例用於建設用地、生態保護用地和農業用地，就會調動社會的資本和技術力量加大未利用土地開發力度，緩解我國人地矛盾。

此外，當前我國不少農村地區正在進行土地整治，如果我們設立一種機製，使通過土地整治多出來的地部分地留給農民作為建設用地，可以直接搞房地產開發，這樣村民、村委會和鄉政府、縣政府才有積極性。有了這樣的機製，土地整治和土地的整片開發才能有效推進。

另一方麵，當前我國工業用地浪費太大，地方政府為了招商引資往往是以零地價或非常低的價格出讓工業用地。要使當前閑置或利用率較低的工業用地更有效地利用，可以設立一種機製，允許工業企業和工業園區通過集約使用土地而節省出來的部分工業用地轉變成商業用地。比如，原來1000畝工業園區有效利用隻有500畝，節省的500畝，50%政府拿走補充城市建設用地，另外50%留給園區變成商業用地，從而使其價值一下子提高幾倍、十幾倍，有了這樣的機製，開發商和工業園區就會主動提高土地的節約和集約使用。

（三）建立加快人口城市化的機製

中央政府可將地方政府把外來務工人員轉變為本地市民的數量與下撥的新增城市建設用地指標掛鉤，與中央政府的財政轉移支付掛鉤，與官員的政績考核及升遷掛鉤，從而使推進農村轉移人口城市化成為地方政府官員的自覺行為。

（本章完）