全麵推進我國土地製度改革的構想_三、對入市農地的動態調整

三、對入市農地的動態調整

（一）農村集體經營性建設用地不能僅限於過去的鄉鎮企業用地

十八屆三中全會通過的《關於全麵深化改革若幹重大問題的決定》指出：“在符合規劃和用途管製前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”那麽，農村集體建設用地中哪些是經營性的呢？農業部部長韓長賦指出，農村集體建設用地分三部分：集體經營性建設用地、公益性建設用地和宅基地，十八屆三中全會允許入市的是集體經營性建設用地。中農辦主任陳錫文在解讀黨的十八屆三中全會決定時說：“農村的集體建設用地分為三大類：宅基地、公益性公共設施用地和鄉鎮企業用地。隻有過去的鄉鎮企業用地才算作經營性用地，才可以在符合規劃和用途管製的前提下，進入城市的建設用地市場，享受和國有土地的同等權利。”問題在於，農村集體建設用地總量大概有16.5萬平方公裏，其中至少70%以上是宅基地，真正屬於經營性建設用地即鄉鎮和村辦企業用地所占比例很小，約占10%。如果把農村集體經營性建設用地僅限於原有的鄉鎮和村辦企業用地，如此建立起來的所謂城鄉統一的建設用地市場中，農村集體建設用地所占比重和發揮的作用就微不足道了。

這裏首先應該明確的是，之所以要在農村土地中劃分出部分建設用地，無非是為了在滿足農村居民基本的自住房建設需要和公共設施建設需要的前提下，通過興辦鄉鎮企業增加農民的非農收入，其最終目的無非是讓農民脫貧致富。而隻要能夠增加農民的非農收入（包括財產性收入），在保證滿足農民自住房需要和公益性需要的前提下，應該允許農民對集體建設用地構成和用途進行必要的調整，這樣做是完全符合黨和國家惠農富農政策的。

其次，根據十八屆三中全會的精神，要使市場在土地資源配置中起決定性作用，也應該允許農村集體建設用地的結構根據工業化、城市化發展的需要，按照市場規律進行如下動態調整。

其一，隨著大量農村人口向城市轉移以及新村建設和舊村改造，農民自住性宅基地所占比例會逐步縮小，公共設施用地也會相應減少，應允許由此節省出來的建設用地調整為經營性建設用地，從而逐步擴大農村集體經營性建設用地進

入市場的規模，以滿足工業化和城市化對土地的有效需求。

其二，在新農村建設中，由於舊村改造和新村建設使農村居民原有的宅基地得以集約使用，由此節省出的大量宅基地應允許調整為經營性建設用地並與國有建設用地同地入市。

其三，即使是列入城市規劃圈的農地，隻要不是出於公共利益的需要，也不必再采取征收的方式變成國有建設用地，而應該允許農民集體所有的農地直接轉變成經營性建設用地進入市場。

也就是說，隨著國家公益性用地範圍的確定以及相應的征地範圍的縮小，應該根據工業化、城市化、信息化和農業現代化協調發展的需要適時調整農村集體建設用地結構，實現經營性建設用地動態管理，才能構建起全國城鄉統一的建設用地市場，使土地資源在全國範圍內得到合理有效配置。

（二）應允許農村集體宅基地使用權轉讓、出租、抵押和擔保

按照現行的《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《物權法》、《擔保法》以及國務院有關政策，農民的住房雖然是私有財產，農民擁有占有、使用、收益和處置的完整產權，但其宅基地所有權是集體的，不能出租和轉讓給集體成員之外的人使用，這實質上是限製了農民住房財產權抵押、擔保和轉讓，從而堵塞了農民增加財產收入的渠道。有鑒於此，十八屆三中全會決定指出：“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地製度，選擇若幹試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。”這無疑為增加農民財產性收入開辟了新的渠道。

然而，陳錫文主任在解讀這段話時卻說：“宅基地不等於農民住房財產權。宅基地是我國的特有概念，簡單來說就是‘自有的土地、自用的建築’，即隻能由本集體經濟組織的成員申請，用於自住，不能建商業住房。農民對宅基地隻有使用權，建在宅基地上的住房才是農民的私有財產，土地則屬於農民集體所有。”

農村宅基地是屬於集體所有，但既然同樣屬於國家所有的城市土地可以有償轉讓給包括國內外私營企業以及城市居民在內的私人使用，為什麽農村集體所有的宅基地不能有償轉讓給集體所有製成員之外的人使用？

不僅如此，財產權是一種權利束（property

rights），農民私有的住房是財產權，農民集體宅基地的使用權同樣是農民住房財產權的組成部分，正如同城市國有的宅基地使用權是城市居民住房財產權的重要組成部分一樣。（事實上，城市居民為住房支付的高額房價中，絕大部分是為使用國有宅基地支付的。）從前後文來看，十八屆三中全會決定中所說的“農民住房財產權”明顯地包括了集體宅基地使用權。

農村目前現行一戶一宅政策，且宅基地大都無償使用。隨著農民收入水平的提高和人口向城市的轉移，宅基地的分配應在保證一戶一宅的基礎上，允許一戶兩宅，從而至少允許非自住性宅基地使用權擔保、抵押和轉讓。要建立進城落戶農民宅基地有償退出機製，賦予其農村宅基地使用權出租、擔保、抵押和轉讓的完整產權，允許進城落戶的農民用宅基地使用權換房（通過城鄉建設用地增減掛鉤），對於符合享受公租房條件的農民工，不能強迫無償放棄原宅基地使用權。

這裏又引發我們進一步思考：國有建設用地，除了公益性用地，無論是工業用地還是商業用地和商品房用地，都是通過招拍掛進入一級市場的，為什麽對農村集體土地入市僅限於經營性建設用地呢？如果城市的工業用地、商業用地和非保障性住宅用地使用權可以在二級市場上轉讓、出租、入股、抵押，而農村集體建設用地中的宅基地則不允許進入市場，何以構建城鄉統一的建設用地市場，城鄉建設用地又何談同等入市、同權同價？這裏顯然還是存在著對農村集體土地產權的歧視。

我們認為，要做到城鄉土地同地同權同價，可以將城鄉土地都劃分為公益性用地和非公益性用地：城市非公益性用地中，除了劃撥的保障房用地，其他土地均可視為經營性建設用地；而農村非公益性用地中，除了農民自住房宅基地外，其他建設用地（包括農民個體或集體興建的非自住房宅基地）均可視為經營性建設用地，而隻要符合規劃和用途管製（關鍵是在製定城鄉統一規劃和實行用途管製時，不要對集體土地所有製加以歧視），農村集體經營性建設用地就可以用於商業和房地產開發。按照這種劃分標準，所謂城鄉統一的建設用地市場，就是城鄉統一的經營性建設用地市場，農村集體經營性建設用地（包括非自住性宅基地）應該與城市國有經營性建設用地同等入市、同權同價。

（本章完）