全麵推進我國土地製度改革的構想_二、深化土地製度改革的指導思想

二、深化土地製度改革的指導思想

黨的十八屆三中全會《關於全麵深化改革若幹重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，全麵深化改革的重點是經濟體製改革，而經濟體製改革的“核心問題是處理好政府與市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府的作用”，而市場在資源配置中起決定性作用的基礎是“建設統一開放、競爭有序的市場體係”。

關於土地市場建設，《決定》強調：“建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管製前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”

關於農村宅基地流轉，《決定》指出：“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地製度，選擇若幹試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。”

我們認為，全麵推進我國土地製度改革，就要以上述《決定》的精神作為指導思想。然而，對《決定》的上述改革主張，一些官員和學者做出了如下解讀：第一，在土地資源配置中市場不能起決定性作用，而是規劃和用途管製起決定性作用。第二，隻有過去的鄉鎮企業用地才算作經營性用地，才可以在符合規劃和用途管製的前提下，進入城市的建設用地市場，享受和國有土地同等權利。第三，農民對宅基地隻有使用權，建在宅基地上的住房才是農民的私有財產，土地則屬於農民集體所有。言外之意，農民住房的宅基地不能作為財產權抵押、擔保、轉讓。照這樣解讀，《決定》有關土地製度改革的話似乎都白講了，十八屆三中全會送給農民的所謂“三個大禮包”就被截留了。因此，我們有必要對《決定》的精神作出更全麵深入的理解。

（一）土地是最基本的經濟資源之一，土地資源的配置同樣要讓市場起決定性作用

土地不僅是經濟學中與勞動、資本並列的三大基本經濟資源之一，而且是與勞動資源並列的兩大原始資源之一。在工業化和城市化快速推進的當今中國，土地資源的稀缺性和重要性更是日益凸顯。《決定》中所說的資源配置當然包括土地資源配置。

正是由於前蘇聯、東歐和中國的實踐已經證明，計劃經濟不能實現包括土地在內的所有經濟資源的有效配置，所以才普遍由計劃經濟轉向了市場經濟。具體到中國而言，市場由最初作為輔助的調節手段，逐步演變成與計劃並列的雙軌之一，然後又由資源配置中的基礎性作用，轉變為決定性作用。

既然土地是最基本的經濟資源之一，既然確認（或承認）市場在資源配置中起決定性作用，那麽，土地市場在土地資源配置中也自然起決定性作用。這應該是從《決定》的精神中得出的合乎邏輯的結論。

（二）政府的作用（規劃和用途管製）隻是為了彌補市場的缺陷（市場失靈）

那麽，如何像《決定》同時強調的，在土地資源配置中“更好發揮政府的作用”呢？土地資源是否有更特殊的屬性以至於要求政府在土地資源配置中發揮不同於其他資源配置的特殊作用呢？

其實，即使在完全市場經濟中，無論是在資源配置中起決定性作用的產品市場還是任何其他要素市場，都不是萬能的，也不是完美無缺的，壟斷勢力、信息不對稱以及外部性等因素的存在都會導

致市場失靈，而在市場這隻看不見的手失靈的情況下，就需要政府這隻看得見的手出手相助。但政府對微觀經濟活動的介入，隻限於彌補市場的缺陷，校正市場的偏差，而不是取代市場配置資源的決定性作用。以大家都熟悉的最高限價或最低限價政策而言，不僅都是以完全競爭市場形成的均衡價格為基礎的，而且對於由此形成的供求缺口還必須參照市場價格采取相應的彌補措施。而其他諸如對壟斷的管製、公共物品的供給以及汙染的治理等等，也都盡可能采取經濟手段，利用市場機製，如碳交易、政府采購、授權經營、BOT等等。

當然，相對於其他資源，土地資源配置的外部性可能更加明顯，對土地的公益性需求範圍可能更寬，因此政府在校正土地市場失靈方麵所發揮的作用可能更大，這集中表現在政府的土地利用規劃和用途管製上。比如，近年來，我國政府就先後製定了《全國主體功能區規劃》、《國家城鎮化規劃》。為了保證國家的糧食安全，我國實行了嚴格的保護耕地製度，嚴格控製農地轉用，等等。

但是，正如政府介入一般的資源配置僅僅是為了彌補市場的缺陷而不是取代市場的決定性作用，政府的土地利用規劃和用途管製，也僅僅是為了保證公共利益的實現，對土地市場配置產生的負的外部性加以限製，對正的外部性給予補償，而絕不是或不應該從根本上取代市場在土地資源配置中的決定性作用。

以國家糧食安全為例，改革開放前，在中央集權的計劃經濟體製下，國家對農產品實行統購統銷，糧食產量常年徘徊不前，農副產品的供應長期處於短缺狀態。改革開放以後，隨著農村家庭聯產承包製的實行和社會主義市場經濟體製的確立，國家取消了糧食統購統銷，糧食產量很快達到曆史最高水平，近十年又實現了“十連增”，這無疑是市場在糧食生產以及相應的農地資源配置中發揮了決定性作用的結果。

再以《國家新型城鎮化規劃（2014—2020）》為例，卡內基國際和平基金會高級研究員黃育川認為：“該《規劃》的缺陷源自一個貌似合理的規定：‘嚴格控製’特大城市規模，引導勞動力向中小型城市遷移。這一限製不僅違反了2013年11月黨的十八屆三中全會的核心精神—讓市場（而非政府）在資源配置中起‘決定性作用’，還會加大中國實現其亟需的生產率增長的難度。”而印度計劃委員會委員阿倫·瑪裏亞（Arun Maria）則認為：“當你讓民眾參與到政策的過程中，關注他們的需求，你就知道應該做什麽了，而且政府受民眾歡迎度也提高了。土地規劃要像美國一樣，有工程師的思維，土地用來做什麽，需要多大的麵積，都要基於民眾的需求。公眾才是城市規劃的開始和結束，底層的需求是城市規劃的開始，好的城市規劃是公眾參與出來的。”隻有當我國政府的決策者們改變了自上而下的思維，用自下而上的民主參與方式來做城市規劃決策，我國的城鎮化才是“人的城鎮化”。

事實上，盡管中央政府反複強調限製大城市發展，鼓勵農業轉移人口到中小城市和小城鎮落戶，全麵放開中小城市和小城鎮戶口，但農業轉移人口首選的還是大中城市。根據《國家新型城鎮化規劃（2014—2020）》資料，1978—2010年，我國1000萬以上人口城市從0個增至6個，500萬—1000萬人

口城市從2個增至10個，300萬—500萬人口城市從2個增至21個，100萬—300萬人口城市從25個增至103個，50萬—100萬人口城市從35個到138個，50萬人口以下城市從129個增至380個。可以看出，這些年大城市、特大城市和超大城市空間和人口的增長速度都遠遠超過中小城市，足以說明市場在土地資源配置中的決定性作用已經在一定程度上顯現出來。

（三）規劃和用途管製也要尊重市場規律

國家土地利用規劃的製定與土地用途管製的實施，也必須建立在市場在土地資源配置中起決定性作用的基礎之上，充分尊重土地市場的規律，依據由土地市場形成的反映土地資源稀缺性及其機會成本的土地價格。

比如，2013年中央城鎮化工作會議提出，“城鎮用地要嚴控增量，盤活存量，優化結構”。但增量怎麽嚴控？如何知道一個城市的合理增量應該是多少？國土管理部門或許提出限定人均100平方米。但城市有不同的類型—商業城市、工業城市、交通樞紐城市、旅遊城市，其用地需求都不一樣，怎麽能用人均100平方米來控製呢。一個城市產業有多少，人口有多少，城市用地就要多少，其未來情況是預測不準的。假如富士康的工廠搬遷需要1000畝土地和二三十萬勞動力。它什麽時候搬，搬到哪裏，規劃部門怎麽能預測呢？

我們同樣不能用劃定城市邊界的辦法來控製城市用地，規定企業畝均固定資產投資數量，城市用地多少和企業用地多少應當由市場來定，政府能做的是建立各種機製促使企業節約集約用地。工業用地為什麽粗放利用，是因為土地來得便宜，據國土部統計，2003—2008年全國平均工業用地出讓價一畝地才9.7萬元。這麽便宜，自然不用白不用，能多用就多用。這是造成工業用地浪費的根本原因。

如何“盤活存量”？現在城市可以盤活的主要是工業用地。如果允許將集約使用土地節省的工業用地一定份額轉化為商業用地，企業一定會努力提高土地的集約度，並寧可將節約的其餘部分土地無償交給政府。

如何“優化結構”呢？現在中國的土地供給結構中工業用地比例太高。據國土部統計，2003—2010年國有建設用地供應量的43.6%給了工業，給住宅的隻有23.6%多。這是因為GDP稅收在官員政績考核中所占權重過高，如果我們通過“政治”市場提高人口城市化在官員政績考核中所占的權重，地方政府自然就會提高住宅用地比例以遏製房價上升，從而降低農民工進城落戶的門檻。

前麵提到《全國主體功能區規劃》將我國960萬平方公裏的國土劃分為優化開發、重點開發、限製開發和禁止開發4個功能區，其中限製開發區是我國的糧食主產區，而禁止開發區是生態保護區。顯然，如果對生態保護區不通過財政轉移支付給予合理的補償，這些地區是不會情願放棄土地發展權的，強迫他們放棄開發也是不公平的。同樣地，如果不適當提高糧食價格和種糧補貼以及對糧食主產區的財政轉移支付，使種糧的收入不低於務工收入，使糧食主產區政府的財政收入（加上中央政府的轉移支付後）不低於全國平均水平，而是既要馬兒跑得好，又要馬兒不吃草，種糧不會成為農民的自覺行動，保護耕地也不會成為地方政府的理性選擇。

（本章完）