全麵推進我國土地製度改革的構想_一、我國現行土地製度的弊端
全麵推進我國土地製度改革的構想
蔡繼明 程世勇 等
一、我國現行土地製度的弊端
我國現行的土地製度是根據1982年《憲法》第10條確定的，期間除了1989年《憲法》修正案補充了國有土地使用權有償出讓條款，2002年《憲法》修正案對土地征收征用條款做了修改，基本框架沿襲至今沒有改變。隨著30多年來中國改革開放和經濟發展，現行土地製度的弊端越來越明顯，主要表現在以下幾個方麵：
（一）非公益性征地違反憲法，侵害農民的土地權益
我國《憲法》第10條規定，城市土地屬於國家所有，而農村的土地屬於集體所有。“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用並給予補償。”《憲法》作為國家的根本性的法律框架，認定政府征地行為的法理基礎是“公共利益”。然而，各級政府無論是出於公共利益的需要還是非公共利益的需要，隻要城市建設需要占用農村土地，一律通過行政性低價征收方式把農村集體土地變成城市國有土地，然後通過招拍掛高價出讓給企業和開發商（工業用地以低價出讓）。由於征地補償過低、安置不到位，造成了大量三無農民，擴大了城鄉居民收入差距。改革開放以來地方政府通過上述征地行為，從農民手裏拿走了數萬億財富，不下十倍於改革開放前30年通過工農業產品不等價交換（剪刀差）得到的淨收益。
（二）城鄉建設用地同地不同權、不同價，堵塞農民財產收入來源
即使是農村集體建設用地，也隻能用於鄉辦村辦企業、農村公共設施建設和農民自住房建設，而要用於商業開發或轉變為城市建設用地，必須通過行政性方式首先變成國有土地，這就造成農村集體建設用地與城市國有建設用地，同地不同權、不同價，堵塞了農民獲得土地財產收入的源泉，排斥了農民分享工業化城市化帶來的土地增
值的權利。城市居民的房產可以出租、出售、抵押、擔保，成為其財產收入的重要來源，而農村居民的主要財產即宅基地和承包地的流轉或者被禁止，或者受到嚴格限製，從而嚴重堵塞了財產收入的來源。據重慶市相關領導介紹，重慶農民有3400萬畝耕地、6000多萬畝林地和500萬畝宅基地；其中，按20萬一畝的地票價格計算，500萬畝宅基地價值1萬億。而根據中國統計局數據顯示， 2012年農民人均財產性收入僅為249.05元，僅占農民人均純收入的3.15%。
（三）征地拆遷群體事件頻發，城鄉和官民矛盾激化，土地維權活動擴大
近年來，關於征地、土地流轉等問題的信訪始終占總量的一半以上，農地征收出讓和城市房屋拆遷，成為社會矛盾最易激化、上訪人次最多、官場腐敗最集中、依法行政最薄弱的領域。僅2007年12月，就有黑龍江省富錦市東南崗村等72村4萬農民、三門峽水庫庫區陝西省大荔縣、華陰市、潼關縣76個行政村約7萬回遷農民、江蘇省宜興市省莊村250戶農民，分別向全國發表公告，宣布擁有農地和宅基地永久所有權，在自己的土地上實現“居者有其屋”。2011年發生的烏坎事件也是由於農民土地權益受到侵害引發的。
（四）地方政府過度依賴土地財政和以地引資，造成城市房價飆升，障礙了人口城市化進程
根據國際貨幣基金組織（IMF）2013年公布的結果，基於房價與工資比例考慮的世界十大最貴城市分別是北京、上海、深圳、香港、天津、東京、悉尼、廣州、倫敦、重慶，其中有7個中國城市，並有5個在世界最昂貴的房地產市場中名列前茅。近10年來中央政府雖然9次調整房價，但始終不能遏製房價飛漲的勢頭，可以說是“10年9調，越調越高”，其中主要原因之一就是地方政府壟斷了城市建設用地的供給，排斥了農村集體建設用地入市，以至
於能夠一方麵以低地價（或零地價）出讓工業用地作為招商引資的手段，另一方麵以供給不足的商住用地抬高地價，最終導致房價飆升。由現行土地製度導致的高房價不僅造成一業興旺百業衰，遏製了居民其他消費需求，而且嚴重阻礙了人口城市化進程。2013年我國按常住人口統計的城鎮化率雖然達到了53.7%，但按戶籍人口統計的城鎮化率隻有36%左右，我國實際的城市化水平遠遠低於世界平均水平。
（五）現行土地製度阻礙了土地流轉與集中
目前的土地製度和政策，不是限製農村承包地和宅基地轉讓，就是規定無償退出。由於缺乏有效的土地流轉和退出機製，兩億多進城務工的農民大都在農村保留著宅基地和承包地，農村土地的流轉額不足10%，這不僅使農民工難以獲得在城裏安家落戶和創業發展的資金，而且難以斬斷與農地千絲萬縷的聯係，從而阻礙了農地向種糧大戶的集中即農地的規模化經營，使農業產業化和現代化難以推進。當前，我國大陸有2.6億農戶，戶均耕地不到7.5畝。據農業部農業貿易促進中心主任倪洪興介紹，這僅相當於日本和韓國的1/3，歐盟的1/40，美國的1/400。顯然，以我國不到7.5畝的戶均農地經營規模，想讓我國的農民脫貧致富奔小康，那是天方夜譚，更不用說農業現代化了。
如果說1978年黨的十一屆三中全會的召開吹響了改革開放的號角， 20世紀80年代初期農村的家庭聯產承包責任製則拉開了改革開放的序幕。但是30多年過去了，農村的改革與發展卻遠遠落後於城市，其主要障礙就是現行的土地製度。為了適應已經基本確立的社會主義市場經濟體製的需要，適應公有製為主體多種所有製並存的社會主義初級階段基本經濟製度的需要，適應中後期工業化和快速城市化的需要，特別是適應統籌城鄉發展構建和諧社會的需要，全麵推進土地製度改革已迫在眉睫。
（本章完）