我國農地轉用製度改革研究_五、我國農地轉用製度改革的配套措施

五、我國農地轉用製度改革的配套措施

上述改革若想取得成效，必須與其他諸多領域（財稅、社保、規劃、行政考核、社會管理等）改革配套推進。

（一）土地管理體製改革

建立符合中國國情的土地管理體製，是順利推進上述改革的重要保證。通過強化一般意義上的用途管製，彌補放鬆所有製管製後留下的真空。為了提高土地管理的效力，建議采取以下幾項主要措施：

1．改革土地管理架構

在現有架構下，國土局領導由地方領導任命，土地執法缺乏獨立性，不利於及時發現和解決違法用地問題。建議推動建立土地垂直管理體係，國土部門資金由中央統一支付，領導由上級機構任命；充分發揮國土資源部9個地方性土地督察局的作用，增加其監督與執法能力（目前僅限於“約談”）；給予土地管理部門必要的處罰權，解決土地管理執法缺乏手段的現實問題。

2．嚴格規劃管理

強化用途管製和土地執法，必須建立在科學規劃的基礎上。科學的土地規劃能夠消除市場配置土地資源所帶來的環境汙染、生態破壞等負外部性問題，能夠形成城市基礎設施的最優開發，並有效協調土地利益分配，最終實現城市化的可持續推進。在規劃管理方麵：第一，加快完善城鄉規劃，將規劃用途細化到地塊，聽取包括農民在內的各方麵意見。第二，嚴肅規劃修訂，建立規劃委員會，由相關部門和社會各界組成，形成獨立決策機製，防止地方隨意頻繁修改發展規劃。第三，由上級部門組織，定期開展規劃執行情況審查，對規劃執行效果進行評估。

3．探索開展跨區域指標交易

在空間規劃的基礎上，參考美國土地發展權交易模式（TDR）、德國農地非農開發限額及交易模式（CAT）（譚榮和曲福田，2010），借鑒成都、重慶、浙江等地的建設用地指標交易經驗，將市場機製引入到新增建設用地的計劃配額管理中，建立全國性建設用地指標交易機製，對此很多學者表示支持並進行了係統研究（陶然和汪暉，2010；靳相木和姚先國， 2010；施建剛和魏銘材，2011）。主要措施包括：第一，建立全國性指標交易平台，或者利用已有的交易平台（如重慶地票交易所）。第二，以現有的全國指標分配為基礎，按照“配額管理、市場調劑”原則，開展政府間的指標交易（靳相木和姚先國，2010）。第三，建立複墾土地質量監測機製。製定全國性的土地質量等級體係，綜合評估不同地區、區塊農地的糧食安全價值、生態價值和社會保障價值，據此，評價出土地置換指標值。第四，以土地指標跨省置換實現農民工異地落戶。對於跨省流動的農民工，在外省已經工作一定年限並有相應的社保繳費記錄，願意舉家遷往工作地的，可以在交出宅基地並

由遷出地複墾的基礎上，帶建設用地指標異地落戶，該建設用地指標由遷入地和遷出地政府共享，以遷入地政府為主（如占70%）。農民落戶時，享有與本地區農民同等的待遇。

4．推進“征轉分離”改革

在現行審批製度下，農地轉用審批和征地審批是同一過程，但實際上二者的目標是不同的。前者是用途管製範疇，後者是財產強製占有範疇。改革後，土地轉用權由省級以上部門批準，土地征收權由地方人大的“公益審查委員會”批準。

（二）調整行政考核機製

扭曲的行政考核機製是土地製度亂象的重要根源之一。目前地方政府過度熱衷於經濟增長、資源配置，過多幹預微觀經濟活動，“重經濟、輕社會”、“重增速、輕質量”的考核指標體係，追求地方財政最大化和官員個人利益最大化的衝動，共同助推了全國的“強拆”運動，在地方，甚至出現了“沒有強拆，就沒有新中國”的論調。今後，應該加快推進主體功能區規劃的落實工作，建立全麵均衡的行政考核體係。

應當逐步建立公共服務型政府，為微觀經濟主體經濟行為提供良好環境，維護市場運行和社會公平環境，以更好發揮市場的資源配置功能和財富創造功能。為此，要逐步改變GDP導向的幹部考核機製，建立一套全麵、客觀、公正的政績考核指標體係，弱化經濟指標，強化社會發展指標和環境質量指標，特別要加大民生指標的考核權重，體現服務型政府執政為民的政治理念。

（三）推進財稅體製改革

實現中央和地方財權與事權的統一，需要從整體上調整現行的財稅體製框架，賦予地方政府一定的財政自主權（如地方債發行製度改革）。目前，國家正在推進這項改革。與此同時，應按照“明租、正稅、清費”的思路改變目前畸形的土地財政模式。

1．明租

除了強化對土地出讓金的管理（如提高用於征地補償和民生的比例）之外，改革批租製度，探索推行短租製（如每5年計算一次）和年租製，以便抑製短期化行為，並為地方財政提供可持續的收入支撐。

2．正稅

整合現行有關土地、房產的租稅費體係，建立以土地占用稅、土地保有稅和土地交易稅為核心的新體係。擴大房產稅試點的空間範圍和覆蓋領域，探索從價計征方式；在交易環節，降低流轉課稅，發揮配置資源和提高效率的功能；加強稅收征管，促進社會財富的公平占有和分配。

3．清費

在正稅的同時，要對現行收費項目進行徹底清理，取締不合理的、重複性的收費項目，加強對地方政府自行收費行為的監管。

（四）加快完善土地法製體係

在改革的方向與原則確定後，土地法律體係建設應該加緊進行，這也是貫徹落實“

依法治國”理念的基本要求。為此，作者建議，穩步推進《土地管理法》工作，不宜匆忙出台，須經各界廣泛論證，與此同時，鼓勵地方深入探索，推廣一些比較成功的經驗，在此基礎上，在“十二五”末期或“十三五”初期完成法律修訂工作。

1.《憲法》修訂

按照上述改革原則，推進《憲法》修訂，修改“城市土地屬於國家”的準則，賦予農民長久、完整的土地使用權（或所有權），允許農民通過市場化方式向城市流轉農地。

2．製定《土地法》

目前，我國尚無土地的基本法，而是以《土地管理法》代之。《土地管理法》隻是一個部門立法，它無法取代《土地法》的基本地位，建議製定獨立的《土地法》，同時調整《土地管理法》定位。

3．根據新的立法宗旨修訂《土地管理法》及其他法規、規章

總之，在法律體係建設方麵，應該采取這樣的策略，即在土地製度改革原則和方向明確的條件下，鼓勵地方和部門先行立法，國家根據地方和部門立法經驗與實施效果，加快推進高位階法律法規的製定和修改工作。

修改《土地管理法》，應該突出“管理”兩個字，成為國家進行土地管理的基本依據。此外，對其他法律（如《擔保法》）中有關規定進行同步修訂。

如果上述立法工作耗時較長，在此之前，可以根據新的立法精神探索製定或修改相關法規，如製定《集體土地征收補償條例》，以便為實際工作盡快提供有效指導。

4．推動地方法規的清理

鼓勵地方根據土地改革方向加快推進本地立法工作，製定適合本地的相關法規。地方立法和執法經驗也可以為國家立法提供重要參照。

（五）社會保障與公共服務體係

在城市化快速推進的背景下，根據我國經濟社會發展規律與趨勢，在土地領域改革的同時，配套解決好教育、醫療、養老、住房等一係列社會保障與公共服務問題，是上述改革取得成效的重要條件。

（六）戶籍製度改革

順利推進土地改革，切實扭轉“土地城市化”突進而“人口城市化”滯後問題，需要進一步推進戶籍製度改革，使大量農村遷移勞動力和失地農民可以在城市中定居下來。為此，應從土地價值平衡基金中拿出一部分專門用於失地農民的城市化配套。

（七）鄉村治理體係

推進集體建設用地製度改革的基本要求是實行農民自主。但在原有的鄉村治理機製下，“政經合一”的集體組織往往大權獨攬。今後集體組織的改革方向是政經分離，建立村黨支部、村委會和村集體經濟組織三足鼎立、各司其職的議事機製。對於集體建設用地綜合整治和直接入市等重大事項，應該通過股東大會性質的議事程序集體討論決定。

（本章完）