我國農地轉用製度改革研究_四、我國農地轉用製度改革的核心

四、我國農地轉用製度改革的核心

因征地引發的矛盾是當下中國的焦點社會問題。各界普遍認為，在農地向市地轉用過程中，應該改革征地製度，同時推動農民自主的土地流轉。但在一些具體領域，看法分歧還比較大。在此，作者提出自己的初步思考。

（一）劃清征收與流轉的界限

劃清征收與流轉的界限，實際上就是確立政府與市場在土地資源配置方麵的邊界，也就是征地製度討論中所說的公益範圍。作者認為，考慮到我國所處的發展階段和其他國家的一些參考做法，暫時不宜將征地範圍嚴格限定於純公益項目（學校、國家重點工程等），而應合理確定，然後根據改革實踐逐漸收緊。從征地用途來看，大致有四類：建設國家重點工程、修路、建學校、建公立醫院等；舊城改造、棚戶區改造或者建設保障性住房；建設工業開發區、科技園區，推動地方招商引資；進行經營性開發，如開發房地產項目、建設商業中心。首先，從目前的情況來看，在城市規劃區內，至少應該將房地產用地（包括商服用地和住宅用地）排除在征地範圍之外；在城市規劃區外，房地產用地和招商引資用地都應該排除在征地範圍之外。

其次，建立規劃論證和征地公益性審查機製。在製定土地利用規劃和城市規劃過程中，要經過地方人大論證，成立專門的“公益審查委員會”，由人大代表、獨立學者、社會公眾等組成。舉辦公開聽證會，邀請社會各界（包括農民）參加。在征地項目上報前，要與利益相關者協商，要公開聽取被征地農民的意見。上述過程要全程錄像，並交由相關機構（上級政府或人大、法院等）統一管理。最後，國家對允許征地的項目類型逐項列舉，超出列舉名單的，在本地公益審查委員會通過的基礎上，報請國務院審查批準。

（二）規範推動農地市場化流轉

對於農地市場化流轉，多數學者都表示讚同。但在一些具體操作問題上，仍有爭議。例如有的學者提出，目前，入建設用地市場的農村集體土地，還應該限製在經營性的農村集體建設用地，而不應包括宅基地和鄉村公益性用地。作者認為，這可以作為試點的開始，但不能長期局限於此，而應抓緊研究農地（不限於集體建設用地，包括集體農業用地）向城市市場化流轉的製度框架，包括組織方式、入市程序、市場交易、政府管理等方麵進行係統的製度設計。

需要指出的是，集體建設用地直接入市意味著取消了基於所有製的用途管製，這就需要強化基於土地使用類別的用途管製，即一般意義的土地管製。唯有如此，才能維護土地市場正常秩序。在集體建設用地直接入市方麵，政府要從幾個方麵進行引導、規範和監管，例如：加快完善村鎮規劃；完善土地指標計劃管理，將集體建設用地入市指標置於國家下達的建設用地指標之中；在村民自治尚不完善的情況下，

政府應發揮監管作用。

隻要政府做好規劃管理、用途管製和指標控製，農地的市場化轉用就不會導致無序。例如，在作者調研過的北京鄭各莊、江蘇的永聯村等，都是農民在政府引導下通過合理規劃和有序轉用實現了自主城市化發展。又如，北京西三環紫竹橋附近的香格裏拉大酒店是20世紀80年代發展鄉鎮企業時建立的，土地所有權至今仍屬於四季青鄉，在這種方式下，土地的使用符合政府規劃，不僅酒店正常運營，農民還能收取租金或者得到分紅。

最後，妥善解決小產權房問題，按照尊重曆史、市場定價、合理補償、分類推進的原則，徹底清理全國的小產權房：

轉為商品住房。按照小產權房開發之初的土地價款，由小產權房保有人補足小產權房地價款並依法上繳相關稅費後，按50～70年使用期換發國有土地“大產權證書”，按照商品房對待。

轉為經濟適用住房。不能或不願補足小產權房地價款的，將該房屋轉為經濟適用住房，十年內不得出售；十年後出售，增值收益部分50%上繳地方財政。

實施強製拆遷安置。對於少數嚴重違反土地利用規劃和城市規劃、對城市發展造成重大不利影響的小產權房項目，可以通過司法途徑實施強製拆遷。國家可以通過提供政策性住房的方式對小產權房所有者進行安置。

（三）設立“土地價值調節基金”

農地自發的市場化轉用，若不加以調節，會導致少數農民因占有特殊區位的土地而一夜暴富，獨享土地的“自然增值部分”（實際上還包括政府基礎設施投資所帶來的人為增值）。無論是按何種標準，這都不符合公平性原則。

考慮到我國國情，作者認為，土地自然增值部分首先由全體農民分享以彌補“曆史欠賬”，剩餘部分再由全體國民分享。為此，應建立針對農地市場化流轉增值收益的調節機製，以農地市場化轉用的增值收益彌補公益性征地的補償缺口。為此，作者提出了設立“土地價值調節基金”，初步考慮如下：

基金用途：補償那些公益性較強或暫時無法帶來土地出讓淨收益的征地項目；地方基礎設施建設投入；統籌城鄉發展的支出；統籌區域發展的支出。

基金來源：針對農民市場化轉用土地收益收取的“土地出讓調節費”；政府通過其他方式運作農地所形成的增值。

基金管理：該基金收入按一定比例（如30%）由中央提取，用於平衡不同省份之間的土地發展權。其餘留在當地政府管理，獨立運作，並接受中央監督。

土地出讓調節費標準：對於允許農民市場化流轉的房地產用地，收取“土地出讓調節費”，統一繳入新設立的“土地價值調節基金”。該調節費的繳納標準為：土地出讓收益扣除“農民市民化保障數額”後部分的一定比例（如70%）。

農民市

民化保障額隻是一個計算依據，它是確保農民市民化後能夠過上與一般市民同等生活所需要的費用額。舉例說明，一家五口人，孩子8歲，孩子父母都是35歲，兩位老人都是60歲。他們的農民市民化保障數額比為：

父母：退休前繳納城鎮職工社會保障所需金額（25年×每年的繳費數額）+一定年限（如5年）×城市居民年均生活支出。

孩子：工作前（22歲工作）的年數（14年）×城市居民年均生活支出（或城市孩子的年均生活支出）。

老人：現有年齡距離預期壽命（75歲）的剩餘年限（15年）×城市居民年均生活支出（或城市老年人的年均生活支出）。

通過上述機製，就能保證失地農民至少能夠過上城市普通市民的生活，並能夠適當分享土地增值收益。

（四）提高征地補償標準

從世界各國的經驗來看，圈定征地範圍雖然能在一定程度上約束政府擴張衝動，但效果有限。因此，提高征地補償是重點。在我國，追求土地財政，是地方政府征地的強大動力，縮小乃至消除低價征地和高價出讓之間的淨收益，是限製征地過度的必然之舉。

農地的市場化流轉為我們建立符合中國國情的公正補償提供了兩個基礎：一是市場價格基礎；二是征地補償資金基礎。作者認為，我國的土地公正補償，必須以市場價格為基礎，同時要符合“同地、同權、同價”的原則。也就是說，不能因為政府規劃的調整和土地征收，而剝奪被征地農民本該獲得的市場化收益，對農民的補償標準要參照：周邊土地市場化轉用價值扣除土地出讓調節費以後的剩餘價值量。

當然，具體的征地補償標準和補償方式，還要考慮到征收土地的性質（農業用地、集體建設用地）、征地後農民可能遇到的工作生活問題等靈活確定。

（五）加快規範征地程序

現實中的征地矛盾，在很大程度上並不完全是由於征地補償水平低造成的。根據作者的調查，征地程序不完善，農民缺乏知情權、參與權和上訴權，也是造成征地矛盾的重要根源。因此，應該抓緊完善征地補償程序，在此特別提出以下幾點：第一，加快建立征地審批前的補償協商機製。隻有在地方政府與農民就補償協商達成基本共識後（例如，建立投票機製，投票比例超過50%），才能向省級國土部門上報征地審批申請。第二，建立征地補償標準和相關做法是否合理的司法審查機製。在法院體製內設立專門的審查委員會，由人大、政協、法院、媒體、社會中介機構、農民代表等組成，對征地補償標準是否合理進行獨立評估，無記名投票，全程錄像。第三，強製征地與拆遷的執行權由法院主導完成。強製執行，必須經上級法院批準方能實施。第四，先補償，後征地。土地補償金未得到前，不得進行征地，更不能實施強製征地和拆遷行為。

（本章完）