我國農地轉用製度改革研究_三、我國農地轉用製度改革的前提

三、我國農地轉用製度改革的前提

我國農地轉用製度改革的前提是明晰集體土地產權。土地產權是一組權利束，而不僅僅是名義上歸誰所有。地權是由多種權利組成的，包括法律所有權、剩餘索取權、使用權、處置權以及這些權利的可靠性等。

（一）均權賦能的指導方針

土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等，是法律賦予農民的財產權利，無論他們是否還需要以此來作基本保障，也無論他們是留在農村還是進入城鎮，任何人都無權剝奪。如果按照這一思路，那麽唯一的選擇就是農村土地產權（使用權）“家庭化、個體化”。隻有將產權落實到每家每戶乃至每個農民，賦予農民完整的土地產權，產權才能夠真正清晰起來，才能夠通過土地的市場化流轉實現最優配置。事實上，成都自由遷徙條件下的地權改革已經具有了上述特征，隻不過礙於現有土地製度的框架製約，沒有明確提出而已。結合成都確權實踐，加上作者的理解，作者認為，以“均權賦能”為產權改革方針比較合適。在此，作者用“均權賦能”，而不用“還權賦能”，主要是基於三點考慮：

1．還權容易引發關於產權原始歸屬的爭論

還權意味著土地原來就是現有的農民的，對此，實際上是有爭議的，在新中國成立之初的以沒收地主土地、均分給農民為核心的土地改革之前，土地有一部分屬於城市富有階層，一大部分屬於地主，那麽，如果提還權，是不是要追溯到土地改革之前呢？無論是新中國成立後的土地改革，還是合作化運動過程中對不同集體的土地資源配置，都是完全由政府主導的地權再分配，事實上是政府對農民或農民群體的賦權（實質是生存權賦予），如果提還權，是不是要還給政府呢？

2．均權更符合我國發展所麵臨的複雜形勢

這裏提出的均權，雖帶有平均的含義，但主要是指均衡，平均化也隻是在某些領域的一種選擇。這種均衡過程實際上是政府麵對我國經濟社會發展目標和趨勢而做出的一種戰略選擇，具體包括四個維度的考量：第一，不同主體（農民、市民、政府、企業等）產權的均衡；第二，不同區域（東中西部之間，不同省份之間，城市與農村之間，近郊農村與偏遠農村之間）產權的均衡；第三，不同用途（農用地、建設用地與未利用地，不同的農用地之間，農村建設用地與城市建設用地之間，公益性用地與市場化用地之間，建設用地內部不同用途之間）產權的均衡，以實現整體利益，減少外部性成本；第四，不同期限（長期、中期、短期）產權配置的均衡，以實現土地資源配置的最優化。在上述方針確定後，無論是對產權內涵的規定，還是配套措施的實施，都要服務於均權目標，從而確保土地財富的再分配能夠公平地進行。

（二）產權改革方案的設計

根據不同土地用途，產權改革方案做如下設計：

第一，農業用地。在現用途的範圍內，可以自由轉讓、永久交易。如果涉及農地轉用為市地，有兩種情況：被政府征收，但前提是必須符合公共利益（或更寬泛點，在城市規劃區以內），並且要按轉用後的市地價值（或規定市地價值的一定比例）予以補償；不符合公共利益的（或更寬泛點，在城市規劃區以外），不得征收，而是由農民與將來的開發主體（包括政府）自主協商確定轉讓條件。

第二，宅基地。在現用途的範圍內，可以自由轉讓、永久交易。因政府規劃調整，符合公共利益確需征地的，按照該土地的市場價值予以補償；不符合公共利益的，不得征收，通過市場由農民自主流轉。

第三，集體共有的其他土地和財產。如果多數集體成員（如2/3以上）認為，有必要、有意願保留某些集體所有的土地和財產，則按照現代企業製度對該集體所有實體進行公司製改造，按照集體協商確定的原則分配股權或均分股權。對轉製後企業土地和財產的征收按照前麵的兩項規定進行。實踐中，具體改革做法可能存在一定差異，比如，可能要將村集體所有的全部土地重新均分，也可能以現有的土地承包經營權為基礎做適當調整，這個需要考慮各地的實際情況，但目標都是一樣的，那就是從根本上建立清晰、穩定、均衡的土地產權體係。

（三）均權賦能的突出優勢

這種方案的優點非常突出，相對而言，能夠解決一些長期性、根本性問題：第一，產權界定得非常清晰，避免了集體所有者缺位或虛置的“委托—代理”問題，因而能有效地降低交易成本，提高土地資源的配置效率。第二，在城市化的背景下，農民可以根據自己的願望、夢想和稟賦條件自由地選擇生活方式，自主地配置不同資產，而不是被迫固守在農地上。第三，有望徹底實現一定範圍（至少是集體範圍內）的公平問題，避免基層政府和少數村幹部再借助“集體所有”的名義截取本該歸屬大多數農民的土地收益。第四，對政府征地權構成了有效抑製，在很大程度上避免了公權侵犯私權、官民爭利所帶來的社會矛盾。第五，通過土地確權、提高征收補償和市場化流轉，能夠提高農民收入和財富水平，縮小城鄉差距。

（四）劣勢、擔心與配套措施

對於這種方案，有很多質疑之聲。客觀講，有些質疑的確反映了這種方案的劣勢，但有些質疑缺乏依據，隻是一種想象。

1．土地流轉會導致社會穩定風險嗎？

由於產權清晰了，土地可以自由轉讓，農民可以自由支配其土地，可能會導致一些農民因生活所迫或投資需要而變賣土地，成為失地農民，對社會穩定帶來影響。事實上，社會穩定與否，取決於整體的社會環境、就業機會和社會保障的完善程度。從趨勢上看，我國的經濟增長潛力仍然較大，社會保障體係也在逐步完善，隨著人民收入水平的提高和社會保障體係的健全，農地的社會保障價值肯定會呈現下降趨勢。

2．區域（區位）間的公平性如何解決？

局部的公平並不代表整體的公平，因為我國不同地區或同一地區的不同地段，農地轉用後的市場價值差別很大，因此，私有化方案無可避免地導致苦樂不均。這種看法的確揭示了我國區域或區位差異較大，也看到應解決土地級差地租的合理分配問題，因而有一定道理。但這同樣不是一個無法解決的問題，而是可以通過土地稅收（包括占有環節和出讓環節）措施來加以平衡，特別是建立從發達地區到不發達地區、從東南沿海地區到中西部地區、從城市區域到農業區域的利益轉移機製，以實現土地發展權的合理配置及土地增值收益的公平分配。

3．能保證確權過程的公正性嗎？

即使在同一個集體內，也可能因為曆史原因形成土地資源的不公正占有情況，因此，根據占有現狀確權頒證會造成不公平，而要重新確

認這些曆史上形成的複雜產權關係，交易成本很高。對於這個問題，有兩個辦法：第一，從作者調研和相關報道的情況來看，成都發動群眾、借助村民自主的力量確權，取得了比較好的成效，也就是說，借助農民的自我監督和自我治理機製，可以部分地解決這個問題。第二，在確權過程中，要保證政府的利益中性，確保過程的透明和政府的公正性，要借助信息化、行政、司法等手段，對一些強權、強占行為堅決打擊。

4．會帶來土地的無序利用嗎？

由於農民可以自主轉讓土地，會導致農地資源的無序開發，如非農化使用、非糧化耕種或土地細碎化等問題。這種擔心可能沒有太多道理，原因在於無論是哪種所有製和產權安排，都不能脫離用途管製，土地的使用必須符合國家規劃，這是土地監管的基本目標。至於在土地規劃用途範圍內，農民種植什麽、如何使用，則是激勵機製問題，要通過激勵手段和市場手段調動種糧積極性。此外，在市場機製配置土地資源的條件下，農地資源及相關生產要素會自發地優化組合，最終形成所謂的農業最優規模。這一規模因區域、稟賦、要素價格等不同而各異，而不是憑借人為想象所規定的。

5．是否導致地區競爭力下降？

由於私有化後，政府征地成本提高、征地難度增大，因而，可能會影響地方招商引資的進度，從而降低地區競爭力。特別是中西部地區，正處於投資驅動發展的關鍵期，這一問題更為嚴重。作者認為，這種擔心完全有可能轉換成事實。但在此我們需要對某些概念作出區分，需要結合我國的經濟轉型和結構調整戰略重新作出利弊判斷。抑製征地權擴張，本來就是下一輪改革的重要任務之一。征地速度慢了，政府為招商引資提供土地的能力和給予優惠的幅度，自然也會降低。但長期看，這有利於提升工業用地價格，有利於集約節約使用土地，從而推動存量土地的優化開發。至於地區競爭力的降低，則需要辯證地看，首先我們需要建立一種新的、良性的地區競爭格局，改變過去以土地價格補貼換取競爭優勢的老路。其次，由於這項改革是全國範圍內進行，因此，對於所有地區的影響是相對均衡的，即使是中西部地區，按照市場定價的原則，征地成本也不可能像沿海地區那麽高。並且，允許投資企業與農民自主協商、自主開發，在某些情況下還能節省政府主導土地治理（低效率和腐敗問題）所帶來的高成本。

6．對地方投資、經濟增長與城市化進程的影響嚴重嗎？

由於私有化後，按照或參照建設用地的市價補償，會使得農民分享土地增值收益的比例顯著提高，會造成政府土地財政收入的大幅下降或淨收益的顯著減少，政府投資能力會受到顯著影響（投資於基礎設施、保障房、農田水利設施乃至教育）；而這不僅會影響經濟增速，而且會影響農民的非農就業；此外，在城市進程加快推進的背景下，城市化投入的不足也會影響城市速度。這個擔心可能是政府最常見的看法。的確，在分稅製下，地方政府財權、事權不匹配問題相當突出，對此，除了中央政府的轉移支付外，土地財政就成了一個重要支撐。征地補償成本提高、收入和淨收益下降，的確會影響地方政府的財力，從而影響各項公共支出和投資能力。這個問題並非是無解的，國家完全可以通過加快推進財稅體製改革來部分地緩解或解決。

對於政府投資的重要性，從已有的分析來看，學者們普遍持負麵態度。例如，某學者分析指出，2002年每增加1元GDP所需要的投資是1.78元，到2010年每增加1元的GDP所需要的固定資產投資高達5.99元，將近6元，投資效率大幅下降（2.37倍）。如果能夠通過提高征地補償藏富於農，就能在很大程度上扭轉我國城鄉收入差距不斷擴大的趨勢，進而刺激農民消費，推動農村消費，而這也是我國轉變經濟發展方式的要義之一。從這個意義上講，從宏觀經濟運行模式來看，存在著政府投資、政府消費與居民消費（特別是農民消費）之間的替代效應。隻有賦權於農、提高補償，才能真正擴大內需，從而有利於促進我國經濟發展方式轉型。至於城市化進程的減緩，就更是經不住推敲的問題了。土地城市化過度、人口城市化不足，是我國城市化模式的重大弊病。降低地方政府的土地財政依賴，適當減緩政府主導的城市建設投資，恰恰能夠抑製土地城市化過快擴張。另一方麵，人口城市化滯後的重要原因，是農民（特別是70後、80後、90後農民）缺乏進入和融入城市的能力（而不是進入城市意願）。維護了農民的地權，也就等於農民能夠以土地為財富跳板，更快、更穩妥地在城市立足和發展。

（五）產權期限與退出機製

上述分析並沒有考慮到產權期限和退出機製問題，加入了這方麵的因素，問題就會變得更為複雜。這也是一個懸而未決的重大戰略問題，應該盡快明確。在此，作者提出一些尚不成熟的拙見。

1．關於農地使用權收回的規定

對於農業用地，政府明確指出要賦予農民更加充分而有保障的土地使用權，土地承包關係長久不變。國家采用了“長久不變”這個詞，而不是“永久不變”，因此，肯定是有期限、有條件的，而不是一旦確定就永久固定。在城市化加快推進的背景下，對於進入“城鎮”土地承包經營權的退出處理，有兩種不同的主張：

第一種主張：以2003年發布的《農村土地承包法》為依據，認為進入設區的市，農民應該退出承包地。《農村土地承包法》第二十六條規定：“承包期內，發包方不得收回承包地。承包期內，承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意願，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉。承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地。承包期內，承包方交回承包地或者發包方依法收回承包地時，承包方對其在承包地上投入而提高土地生產能力的，有權獲得相應的補償。”農村土地承包法中所稱的“小城鎮”，包括縣級市市區、縣人民政府駐地鎮和其他建製鎮，而“設區的市”主要是指地級市。

第二種主張：以2007年頒布的《物權法》為依據，認為承包經營權是農民的用益物權，是一種財產權利，應得到法律保護。農民進入城市（包括設區的市）並納入到城市社保網絡，是他的公民權利。《憲法》第四十五條規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”不能讓農民以財產權利換取本該普遍享有的公民權利。

按照“下位法服從上位法”、“前

法服從後法”的原則，從法律位階和出台時間來看，在判定承包經營權是否收回時，應以《物權法》為準，而不是《農村土地承包法》。

對於宅基地，國家尚無統一的法律法規，但各省普遍出台了一些專項地方法規，各省（如山東、陝西）普遍以戶口是否在本村、是否在本村居住等為依據確定能否收回。例如，《山東省農村宅基地管理辦法》第十八條規定：“農村村民一戶隻能擁有一處宅基地。有下列情形之一的，由村集體依法收回宅基地使用權：（一）一戶超過一處以上的宅基地；（二）經批準新劃宅基地後原有的宅基地；（三）戶口已遷出本村且已不居住的宅基地；（四）集體供養的五保戶騰出的宅基地；（五）其他應當收回的情形。”

在“房地分離”製度之下，雖然宅基地使用權可以在一定條件下收回，但房屋仍是農民的私有財產，如果因收回宅基地而強占農房，同樣構成了“征收”，理論上講，不經法律授權，村集體沒有這樣的權利。此外，《物權法》也將宅基地使用權當作一種用益物權加以保護。同樣的道理，地方不能因為農民進入城市後享受了社會保障這一公民權利而剝奪其宅基地使用權和房屋所有權。

2．關於農地使用權的期限

對於農地使用權的期限，宅基地並沒有具體規定，隻要是集體成員，理論上是永久使用。

對於承包地的使用期限，我國《物權法》第一百二十六條規定：“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，經國務院林業行政主管部門批準可以延長。前款規定的承包期屆滿，由土地承包經營權人按照國家有關規定繼續承包。”因此，隻要農民繼續保留集體成員的身份，就能夠一直享有土地使用權和收益權。

對於進入城市工作乃至定居的那些保留集體成員身份的“農民”而言，他們還可以依法將土地流轉出去。《物權法》第一百二十八條規定：“土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定，有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。流轉的期限不得超過承包期的剩餘期限。未依法批準，不得將承包地用於非農建設。”

通過上述分析可以發現，保留集體成員身份是關鍵。而按照現有規定，是不是集體成員的判斷標準，就是戶口所在地是不是“集體”所在的村。這就解釋了為什麽多數農民即使舉家到城市定居，也不願意將戶口遷移。除了現實的收入外，一旦戶口遷往城市，國家土地政策變動所帶來的相關利益將無法再享有。

那麽，農民進城後戶口留在農村就沒有成本嗎？當然有。除了辦理準生證、戶口登記過程中的往返成本和“交易成本”外，更重要的是，我們國家現有的一些公共服務供給是以戶籍為依據的，農民與本地市民在子女上學、就醫、申請保障房等方麵還存在著一些差別化待遇。這些往往也是農民申請城市戶口，“自願”放棄農村土地使用權的重要動力。但從趨勢上看，隨著基本公共服務均等化的推進和公共服務信息化建設的加快，上述門檻問題預計會在2020以年前逐漸消除或弱化。

將來，對於集體成員的認定方式，如果繼續維持現有的戶口標準，會平添一些麻煩，不如像成都那樣，允許在農地確權的同時賦予公民自由遷徙權。因此，通過上述推理可以看到，在現有政策軌道下，成都確權模式的長期結果就是現有“農民”（無論是否居住在農村，無論是否從事農業生產）永久而穩定地享有了土地產權。至於《農村土地承包法》和《物權法》規定的承包期，在成都確權模式下已經失去了意義，隻會造成土地產權的周期性波動，給那些具體負責農地管理的“代理人”以尋租機會。

3．所有製、產權結構與農業組織方式

這樣一來，現有的廣大農民（基於某一時點）就會成為土地的實際支配者，成為“農地之主”，其中相當一部分人是城市地主。至於名義上是繼續維持集體所有製，由集體成員完整、自主地支配和使用土地，還是幹脆承認他們對土地的私有，抑或是國家宣布擁有名義上的所有權，都不再是關鍵問題。所以，成都采取了暗度陳倉策略，以隱秘方式實現了農地產權私有化。

正如某學者所指，中國公有土地產權製度改革道路是“擱置公有土地所有權明晰化訴求，在公有土地之上創設出私人性質的土地用益物權”，目標是借用益物權製度界定公有土地利用活動中的私人領域，並由此建立起公民個體實現其私人目的和利益的土地利用機製。但到目前為止，土地用益物權在中國現行農地製度框架中還沒有取得應有位置。同樣，成都確權模式也未能脫離現有不合理產權製度的束縛。

確權清楚之後，由於農民擁有了完整的支配權，所以，可以根據自己的情況做出選擇，例如：自己繼續擁有，還是轉讓給他人；自己耕種或開發，還是在一定期限內流轉給他人。在這個過程中，不可避免地會出現土地產權的集中（無論是所有權意義上的集中，還是使用權意義上的集中）和優化重組。有人擔心土地過分集中所帶來的壟斷及其他社會風險問題，這個可以通過政策來加以矯正，可以通過用途管製、社會保障體係的完善來降低風險。但這個市場驅動的產權結構調整能夠帶來農業生產效率的提高，並導致組織方式的變革。

對於我國的農業生產組織方式，2013年中央一號文件《中共中央、國務院關於加快發展現代農業，進一步增強農村發展活力的若幹意見》提出，“著力構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體係”, “鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉，發展多種形式的適度規模經營”。有的學者也認為，應該堅持農地農用，讓大公司成為農業經營主體，讓農民成為農業工人，不是我們國家農業經營體製改革的方向，要確保農民的家庭經營占一個主導地位，要防止在農業人口穩定地轉移之前形成大規模的土地兼並現象。

的確，即使到了2030年，我國人口城市化率超過70%，按15億總人口計算，仍有4.5億農民生活在農村，人均耕地也隻有4—5畝，土地仍然是稀缺資源。因此，我國農業生產組織方式主體可能是小農場的精耕細作。但作者認為，最終的農業組織方式是以市場選擇為基礎的，在市場失靈的情況下，政府幹預才有理由，並需要權衡政府幹預的成本問題。在市場化潛力尚未激發的條件下，就人為地確定乃至規定具體的農業生產組織方式，可能欠妥。並且，不同地區的情況差異也比較大，因而不能“一刀切”。綜上所述，產權改革是集體土地使用權清晰化、可流轉、有效配置的重要前提。在此基礎上，加快推進征地製度改革和集體土地的流轉，是改革的兩大重點任務，此外，還應同步推進其他領域的改革。

（本章完）