我國農地轉用製度改革研究_二、我國農地轉用製度改革的基本框架

二、我國農地轉用製度改革的基本框架

（一）改革的多重目標

土地，雖然隻是生產要素之一，但它是聯係自然、人與社會的紐帶，涉及到發展的諸多領域。因而，土地製度改革應該兼顧多重目標，而不是單一目標。在中國，土地改革問題就更為複雜，它與財政、戶籍、社保等方麵問題交織在一起，構成了我國轉型過程中的一個獨具特色、非常難解的“中國結”。從土地資源直接相關的方麵出發，概括起來，農地轉用製度改革要兼顧三個目標：第一，能夠促進經濟社會發展，為城市化和工業化進程提供土地資源保障，促進人口城市化與土地城市化的協調發展。第二，有利於保護稀缺的農地資源，特別是保障耕地數量的基本穩定，以提高經濟發展的穩定性，實現可持續發展。第三，有效均衡土地利益的分配，特別是維護農民的正當土地權益，以維護社會穩定，增強長期發展的動力。三個目標相互依存、相互製衡，構成了我們衡量農地轉用製度改革的三個核心標杆。此外，從更大的框架來看，還需要協調土地領域改革與其他改革的關係。

（二）改革的主要原則

1．根本原則

改革的根本原則主要從土地的自然屬性和社會屬性兩個大的方麵出發來加以界定：在自然屬性方麵，應該是促進土地資源的集約節約利用；在社會屬性方麵，應該是促進土地權益的均衡分配。新中國成立以後的相當一段時期，特別是改革開放30多年以來，我國一直以加快經濟增長為第一要務，因此突出強調了土地的自然屬性和生產功能。也就是說，土地僅僅被看作是滿足經濟快速增長的一種資源手段。另一個方麵，土地的社會屬性和分配功能被嚴重忽視（無論是有意還是無意），土地資源的配置、土地利益的分配一直按照政府（尤其是地方政府）認為“最優”的方式進行。

基於這一判斷，在新一輪改革中，應該更加強調第二個根本原則。而在土地收益的分配方麵，現有格局集中體現為農民利益的整體失衡。因此，這輪改革應以“維護農民正當土地權益”為基本出發點。具體而言，這一原則包含以下幾層含義：第一，麵對處於弱勢地位的廣大農民被剝奪和侵占的現實

，必須維護農民的正當利益。不能為了加快經濟增長和推進城鎮化，為了滿足建設用地需求，就大範圍、大幅度地侵害農民利益。維護農民合理的土地權益，依靠的是政府和農民兩方麵的共同努力，依靠的是土地產權的清晰化，依靠的是征地程序的完善化，依靠的是完善法製。

第二，必須將農民作為一個整體看待，必須看到除了城鄉差距之外，不同地區間的農民、擁有不同類型的土地的農民之間，在土地增值收益分享中的顯著差異，苦樂不均。土地“變性”（所有製變化）、“變色”（用途變化）中的巨額增值利益應在全體農民中平均分配。

第三，應維護農民的正當土地權益，而不是將農民土地權益絕對化。一方麵，農民對土地資源的直接開發必須符合國家的各種規劃要求；另一方麵，在市場競爭的基礎上，應該讓其他土地投資開發者合理分享土地人工增值成果，實現國家、地方、開發者、農民的利益平衡，以提升效率、促進增長。

第四，土地的“權”和“益”都要兼顧。在征地過程中，除了要保證農民獲得一定比例的土地增值收益、保護農民的正當利益外，還要在維護農民權利方麵下工夫，界定清楚國家、開發主體、農民集體和農民個人之間的土地產權關係，保障農民在征地過程中的知情權、話語權和訴訟權，通過國家監管保護和農民有序維權兩個渠道來捍衛正當利益。

2．實施原則

結合我國國情和目前的實際，在改革方案設計和實施過程中應該采取以下幾個原則：第一，發揮市場作用。市場機製利用不足，是目前我國土地製度體係的最鮮明特征之一。一方麵，要推進市場化的資源配置方式，另一方麵，要在征地製度下充分利用市場手段。第二，堅持循序漸進。作為我國尚需改革“攻堅”的領域之一，土地改革既艱難又複雜，因此，需要采取漸進的方式，積極而穩妥推進。第三，綜合配套推進。土地改革必須和財政、戶籍、就業、社會保障、行政管理、立法司法等領域改革配套、協調推進才能取得長期實效。第四，堅持國家統籌。在改革的執行主體方麵，為了實現整體的最優，必須堅持國家統籌，以便在措施上保持步調一致，在利益分配上保持區

域平衡。第五，考慮地區差異。土地改革應該考慮不同地區在資源稟賦、經濟發展、城市化模式等方麵的差別，在中央統籌的基礎上賦予地方一定自主權。

（三）改革的總體思路

服從和服務於2020年全麵建成小康社會和全麵深化改革開放的階段總目標；以加快完善社會主義市場經濟體製和加快轉變經濟發展方式為指導；在總結地方改革探索經驗的基礎上，結合我國城市化加快發展的基本背景，以促進經濟可持續發展、合理利用土地資源、協調土地利益分配為目標；以維護農民的正當土地權益為重點；堅持市場主導、循序漸進、綜合配套、國家統籌、因地製宜的原則；以產權製度改革為基礎，以加快推進征地製度改革和探索推進集體土地非農化流轉為兩條主線；加快轉變政府土地管理方式，修訂和完善土地管理法律法規，注重協調土地改革與其他領域改革的關係；通過改革最終實現經濟效率與社會公平的有機統一。

1．注重發揮市場機製的作用

2020年建立起完善的社會主義市場經濟體製是我國改革的基本目標。作為要素市場重要組成部分的土地市場，應在各個領域全麵引入市場機製，以解決政府失靈帶來的種種弊端。在農地向城市轉用環節，要抑製政府的土地非農化衝動，同時推進以農民為受益主體的市場化流轉。建立符合社會主義市場經濟體製要求的新型土地製度，是必須堅持的基本改革方向。

2．分階段有序推進改革

按照2020年的市場經濟體製建設目標，“十二五”是體製機製攻堅期，“十三五”是體製機製修補和完善期。服從於上述總體改革目標，土地製度改革的目標也可以分為“十二五”和“十三五”兩大階段。“十二五”時期：城鄉二元土地製度改革的階段目標是初步構建起符合社會主義市場經濟要求、有利於保護農民利益的新型土地製度的基本框架。鑒於我國土地製度改革已經明顯滯後，所以，“十二五”期間，改革的重點任務是積極探索、發現問題、找準方向、明確思路、奠定框架。“十三五”時期：城鄉二元土地製度改革的階段目標是全麵、深入推進城鄉二元土地製度改革，初步建立新型土地製度。

（本章完）