我國農地轉用製度改革研究_一、我國農地轉用製度改革的基礎

我國農地轉用製度改革研究

陳偉

征地補償是征地製度的核心問題，征地補償矛盾也是現實土地征收的最突出矛盾，但不能孤立、簡單地“就補償論補償”，而應在農地轉用製度的大框架下提出征地補償優化的方向和措施。

一、我國農地轉用製度改革的基礎

（一）政治基礎

我們可以借用《尚書·畢命》中的一句話來分析改革的政治基礎，即“道洽政治，澤潤生民”。這裏麵大致有兩層含義：一是“政”，即政治力量的均衡與有序博弈；二是“治”，即治國綱領能夠反映人民的意願，符合人民利益。在“政”這個層麵，我國有8億多農業戶籍人口，仍是“人民”的主體，其中，有大約2.3億是常年在城市工作與生活。隨著農民新老交替，一大批新生代農民工的政治意識和權利意識不斷增強，參政議政能力不斷提高，話語權也會日益增強。以剝奪農民利益的現有農地轉用模式必然會受到日益強烈的反對。另一方麵，現有農地轉用方式所衍生的高房價也遭到了城市居民的反對。在“治”這個層麵，形勢也在逐漸發生根本性變化。現有的農地轉用模式與本屆政府的執政綱領存在著內在衝突。無論是科學發展觀，還是對“中國夢”的追求，都強調了以人民幸福為執政效果的標準。隨著行政考核機製（特別是主體功能區規劃的逐步落實）的調整，地方政府的行為模式也必然發生變化，短期化的行為動機會受到一定抑製。實際上，政府係統文件已經為我們的土地製度改革確立了框架，例如：“縮小征地範圍”, “城市規劃圈外的非公益性項目”允許農民以集體土地“參與開發經營”, “逐步建立城鄉統一的建設用地市場”。

（二）經濟基礎

我國剛剛步入中等收入國家行列，人均GDP目前隻有美國的不到20%，改革現有的農地轉用方式，會不會影響我國的經濟發展，改革在經濟上具備條件嗎？這是一種普遍存在的疑問。對於改革的擔心，主要有四個方麵：一是現有體製衍生的土地財政及土地金融，是地方經濟發展的基礎，而地方競爭是我國經濟保持經濟發展活力的重要源泉；二是現有體製下的房地產行業是我國經濟的支柱和引擎，如果改革可能會危及經濟穩定；三是現有轉用模式是維護糧食安全的製度保障，推進市場化流轉可能會導致農地大量損失；四是高額利潤會導致強烈經濟動機，因而既得利益者會形成改革的強大阻力。

對於第一個問題，雖然我國仍處於發展階段，底子還不算厚實，但依然較大的經濟發展潛力和財政收入的穩定增長為改革還是奠定了

比較堅實的物質基礎。更重要的是，改革並不是要削弱地方經濟發展，而是要調整地方經濟發展方式，畸形的“土地財政”和無限擴大化的政府投資，犧牲了經濟發展的後勁，不可持續，並且與我國擴大居民消費的經濟發展方式轉變方向不符。此外，國家提出經濟結構戰略性調整，而不是一味追求增速（“十二五”時期增速目標降至7%），這就為深化改革提供了時間和契機。

對於第二個問題，首先要正確認識房地產行業的地位，房地產行業的確是我國的支柱性產業，但從開工、在建、竣工等指標來看，它已經失去了所謂引擎地位。近年來，房地產行業規模的擴大主要依托的是房價上漲，而不是建設規模的擴大。此外，改革現有轉用方式，改變人們對土地供應缺乏彈性的預期，反而有利於房地產行業長期持續發展，從而真正成為經濟增長的持久動力。

對於第三個問題，首先要看到，我國實施用途管製後的十年（1999～2008），也是我國耕地數量減少最快的時期。近年來在“耕地存量”意義上取得了一定成績，但這個成績建立在兩個基礎上：第一，它是在“占補平衡”、城鄉建設用地“增減掛鉤”的框架下，以大範圍征收農民宅基地和拆遷農房實現的，是以遺留大量經濟社會發展“後患”來換取的；第二，不能否認國土部門近年來的工作成績，但這種成績是強化管理實現的，而不是一種“製度紅利”，並且，這種剛性的管理方式是以犧牲經濟效率和社會公平為代價的。對於市場化流轉是否會影響耕地保護和糧食安全，關鍵在於我們建立什麽樣的農地向市地的市場化體係，我們同樣可以用更為科學、嚴格的用地管製來實現耕地保護目標，而不是借助於“所有製管製”。

對於第四個問題，首先需要分辨這種動機“公益”或“公害”程度，很明顯，無論是從利益分配的比例，還是從利益獲取的方式（包括貪腐行為），追求土地壟斷利益的動機都不具有多少公益性，相反，在很大程度上是一種公害，甚至引起了“公憤”。其次，從動機的強弱來看，隨著征地拆遷成本的提高，這種壟斷利潤也在逐步降低。拆遷補償費用占征地總收益的比重由2009年的30%上升到2011年的70%。

（三）經驗基礎

行政主導的農地城市轉用方式已經延續了近60年，形成了一整套完整的框架和具體的流程。現在改革這一傳統轉用，是否積累了足夠的實踐經驗以確保改革能夠穩妥地推進呢？首先，從我們國家整個改革進程來看，都是在前無古人的情況下通過大膽探索漸進深化的。改革不可能沒有風險、沒有爭議和一

定成本，已有的漸進式改革實踐為我們推進土地製度改革提供了豐富經驗，有助於我們降低土地改革的風險和成本。

其次，從要素領域的其他改革來看，無論是城市勞動力市場體係的重構（減員增效），還是金融體係改革（尤其是國有銀行改革），雖然推進過程會遇到一係列複雜的情況和問題，但從結果上看，都大大提升了我國的要素市場化程度，盡管還存在不足，但總體而言，取得了比較好的成效。

第三，從土地製度領域自身的改革來看，如前所述，改革開放後，在我國逐步構建起現行的農地城市轉用模式的同時，以集體建設用地流轉、讓農民分享土地增值收益的征地製度改革等，就一直在同步探索。進入新世紀以來，成渝在城鄉統籌下的土地製度改革探索、浙江的土地發展權交易以及海南“三讓征地”模式等，都為我們深化改革提供了豐富的實踐經驗。

（四）認識基礎

對於深化改革可能帶來的問題、改革的方向、思路和措施等，目前的爭論不可謂不激烈，似乎改革尚未形成共識，因此，需要再醞釀和討論。這是一種比較常見的看法，也會成為不願改革者的一種說辭。很明顯，這種擔心不無道理。但深入思考一下，可能情況就不同了。首先，任何一項改革都不可能沒有爭論和分歧。例如，改革開放之初，人們對是否需要改革開放本身都存在疑問。又如，在國有銀行改革前，很多人認為這是一道無解的題，因而態度十分消極，但隨後的改革遠不像人們想象的那樣艱難。糧食流通體製改革、股權分置改革等，都存在著類似的爭論。目前的土地製度改革正處於一個重要關口，考驗的是政治家的視野、勇氣和決心。

其次，我們需要透過分歧和爭議看到共識。目前的分歧更多停留在如何改革上，對於是否改革則並無爭議。而在如何改革方麵，各界（包括官方）普遍認為要維護農民利益，要更好地發揮市場機製的作用。目前的分歧主要體現在所有製形式、市場化程度和領域、農民分享增值收益的比例和方式及其他一些操作細節方麵。

最後，通過係統化的改革設計形成一種折中的方案，能夠在很大程度上彌補分歧程度。改革方案的設計是一個利益博弈過程，最終的方案肯定不會完全傾向於任何單獨一個或少數幾個利益群體，而是不同利益之間的平衡。其中，政府（尤其是中央政府）的角色就是維護長遠效率和社會公平的大局，保護弱勢群體的合理權益。

綜上所述，按照市場化的基本方向，以維護農民利益為立足點，係統化地改革我國現行的土地製度，具有十分重要的意義。

（本章完）