民企參與混合所有製經濟改革發展的若幹建議_二、深化國有資產管理和國有企業改革

二、深化國有資產管理和國有企業改革

（一）全麵調整國有經濟行業、地區與層次布局

從行業看，國有資本應服務於國家戰略目標，主要投向關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，重點提供基本公共服務、發展前瞻性戰略性產業、保障國家經濟安全。其他領域，特別是一般性競爭領域，應盡量減小份額，有的應逐步完全退出。

從地區看，主要根據行業在地區的分布，若該行業屬於上述行業領域並需要國有資本，該地區國有資本就可參與投資；若該行業屬於一般競爭性行業，地區國有資本就少參與或不參與投資。

從層次看，中央、省區、市、縣和鄉鎮各級政府，國有資本直接參與行業產業投資的規模、力度和深度應遞減。至市與縣一級，除提供基本公共服務和少數地區擁有稀有資源開發需要市與縣的國有資本投入外，其他行業領域一般不宜參與投資。至鄉鎮一級，除共同參與市縣提供的公共服務、需要鄉鎮政府共同投資外，其餘行業領域，均不宜參與投資。

（二）明確國有企業主要功能、作用範圍與行為邊界

國家需要進一步明確國有企業的主要功能、作用範圍與行為邊界。宜將國有企業分為三種基本類型：一是公益類，指承擔公共與公益事業功能的企業；二是保障類，指承擔必要的國民經濟基本發展保障和國家重要安全責任的企業，包括軍工核心裝備生產研發企業和具有真正自然壟斷性質的企業；三是競爭類，指處於充分競爭性領域的企業。少數涉及國家安全的領域，自然壟斷企業可采用國有獨資和國有控股形式；公益類和一般保障類企業國有資本以控股或參股形式參與經營，有的也可完全退出；競爭類企業逐步降低國有股比重，一般性競爭領域要逐步退出，向民間資本徹底開放。

（三）國有經濟管理從管企業管資產向管資本轉變

隨著混合所有製經濟的發展，企業的產權鏈條越來越長，越來越複雜，在國有成分首次與其他所有製經濟成分相融合時，企業中的國有產權與非國有產權的界限是明確的，但當這類混合所有製企業作為投資主體再次投資時，新形成的產權就變得不易明確區分其所有製性質。經過多個層次多個環節的投資組合，對國有資本監管機構來說，其麵對的純粹的國有產權將越來越少，而變成各種類型、不同層麵的“混合產權”了。

為了適應這種新變化，國有資產管理方式也要作出改變與調整。改變的主要方向是組建或改組國有資本投資運營公司，這是實現以管資本為主加強國資監管、完善國資監管體製的主要途徑。一是支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。逐步將國有集團公司改組為國有資本投資企業，對下屬二、三級企業實行產權改製，實現從管資產到管資本的轉變。二是通過劃撥現有國有企業股權，建立一批國有資本投資運營基金。三是通過整合現有國有基金、劃撥現有國有股權、吸引各類企業聯合出資等方式，組建股權式或債權式基金。

（四）調整國資委功能作用與職責範圍

要按以管資本為主的方向改進與調整國資委的職能與監管任務。一是實行國有資產出資人政策的製定、執行與監督分開的體製。國資委不再承擔公共政策職能，隻承擔與國有資產出資人政策執行相關職能任務。二是改進國資委與國有控股企業董事長、總經理關係，國資委任命與監督董事長、總經理，按《公司法》充分授權董事會進行戰略、投資、預決算、經理選聘、高層薪酬決策。三是結合黨的領導方式的改革，改革企業高層人事管理，推進經理與高管市場化改革。四是強化國資委監管政策及其實施和國有控股企業經營情況的信息公開化透明化。

（五）合理設計國有控股混合企業的股權、股東結構

在分類推進的基礎上，還要堅持一企一策，根據企業的實際情況，設計合理的股權、股東結構。合理的股權、股東結構，是混合所有製企業健康發展的基石。“合理”，就是要有利於真正的利益製衡，有利於完善治理結構，充分發揮國有股東與非國有股東的各自所長，提高企業決策的科學性。一企一策時，要加強統籌研究、整體設計，在放大國有資本功能的同時，也要盡量避免層層多元化帶來的弊端；對不需要國有資本絕對控股的行業領域，逐步改變國有股一股獨大的局麵，充分發揮非國有資本的優勢；還要防止國有股過少而缺乏話語權的情形，避免出現國有參股企業常年不分紅、國有資本權益受損的問題。

（六）嚴格企業資產交易公開、透明和監管製度

發展混合所有製經濟，國有企業擔心改革力度過大可能會承擔國有資產流失的罪名，而民營企業則擔心麵對龐大的國有經濟，民營資本難以獲得話語權，資產有被侵吞的風險。雙方各自存在的顧慮影響了他們參與混合所有製的積極性。因此，既要防止國有資產流失，又要防止民營資產受侵，必須建立嚴格的資產交易監管製度。一是製定統一政策標準，企業混合製改革的重要事項必須以政策標準為依據。二是明確劃定不宜開展混合所有製行業領域和企業類別清單，設立禁區和紅線。三是明確企業改製重組的決策程序。企業改製重組應履行法律法規明確的決策程序，嚴格執行相關規定，規範操作，公開透明。四是由國有資產監管機構實行統一的產權管理，強化國有資產監管。五是平等對待國有產權與民營產權。兩者產權隻要合法合規，就應在法律權利上完全平等，在政治道德上不分高低，在財產保護上不偏不倚，在輿論宣傳上不厚此薄彼。

對於混合所有製過程中最容易出現質疑的定價和交易兩個環節，政府應當裁判員，製定合理的定價規則和交易程序，通過市場機製實現價值的合理體現。在資產定價環節，要把國有資產的價值評估市場化，交給中介機構來完成，避免主觀判定；在產權交易環節，要讓所有市場主體都能公平參與，采取公開競價方式，實現交易過程的公開透明。切實落實產權保護製度，在資產評估、產權定價、市值管理、產權交易、知識產權保護等環節，確保各種所有製經濟產權和合法權益得到同等保護；以上市公司為平台進行混合所有製改造，信息公開、定價公開、競爭公開、程序公開，以減少決策者政治風險。

（七）規範高管與普通員工持股行為

實行企業高管與員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體，是發展混合所有製的一項重要措施。但企業高管與員工持股要穩妥慎重推進，防止造成新的社會不公和產生不良影響。一是規範員工持股範圍，確定哪些行業和企業不宜推行員工持股，哪些需要穩步推行，哪些適合盡快推行。二是對員工持股數量要有嚴格規定，作為股權激勵的，數量比例要嚴格控製；作為一般投資的，應該與企業外部投資者同等看待，不得搞特殊優惠。三是員工持股必須經過嚴格規範的程序，需經董事會和職工代表大會討論通過，並上報國資監管機構審議批準，在一定範圍內公開與公示才能操作。四是員工持股定價要公開、合理、規範。非上市公司企業，定價必須至少要高於企業的單位淨資產價值，效益好、發展前景優的企業必須要有合理的溢價；上市公司企業，定價要以股市當期價格為主要依據，有的宜采取期權形式，有的宜采取公開市場購買形式。

（八）實行企業高管分類薪酬製度

國有企業推進混合所有製經濟改革，企業大多數高管人員的產生來源、任職離職、身份變動、崗位責任、管理方式愈來愈社會化與市場化，與此相對應，企業高管的薪酬製度也要適時變化。要將混合所有製的國有控股的

高管按其行政性安排與市場化的不同程度，采取不同的薪酬製度。由政府部門或國資部門直接任命或審批，主要代表國家政府行使國有資本職能的董事長、總經理等高管人員，其所在公司企業又屬於有國家政策特殊支持與優惠者，政府相關部門要嚴格限製其薪酬水平，要借鑒西方國家國有公司高管人員薪酬管理經驗，使其與企業職工工資水平和同類層次公務員工資水平的差別不要過大。由市場公開招聘的高管人員，其薪酬待遇可基本按市場辦法以招聘合同要求來確定。對目前占大多數的既非政府任命、審批，又非市場公開招聘的高管人員，主要由企業董事會和薪酬委員會根據國家相關規定、企業行業性質與經營效益、市場同類企業高管人員工資水平等綜合因素確定其薪酬水平。

（九）限製企業高管與政府高官互換

經商與從政是兩類性質完全不同的職業，對多數人而言，經商後從政、從政後經商，對企業、對國家、對本人的實際效果都很差。市場經濟國家這類現象雖然也存在但很少。我國由於長期以來將國有企業高管人員視為國家幹部，國有企業高管與政府部門高官互換的現象普遍存在，其帶來的負麵影響越來越嚴重。因此，國家要製定專門法規與政策，明確規範國有控股企業高管人員與政府部門高官幹部的交流、互換，重點是限製交流互換的對象與頻率，避免一些人經商不如意就設法去政府當官、當官不如意就設法去企業經商的行為與現象。要把對國有企業高管的管理與對黨政部門官員的管理完全分開，分別實行不同的標準、條件、規則、程序，前者是產權管理與市場選擇行為，後者是政治責任與行政選擇行為，二者不能混淆、不能交叉。當前，特別要嚴格禁止和限製部分公務員幹部臨近退休時就通過各種辦法與途徑，去國有企業謀一高管職位、幹一份輕閑工作、拿一份高薪報酬的行為。

（十）推行統一平等全員勞動合同製

當前，雖然形式上都在實行勞動合同製，但國有企業員工的工作安排、薪酬水平與保障福利等實際待遇往往分成三六九等，很不公平，有實際固定工，有長短期合同工，有勞務派遣工。實行混合經濟改革後，這類現象將更突出也更複雜。國有企業推行混合經濟改革，一方麵，要妥善與合理處理部分老員工的曆史遺留問題；另一方麵，要嚴格執行《勞動合同法》，推行統一平等的全員勞動合同製，逐步取消當前普遍存在的對新招聘員工的變相歧視待遇，調整、改進和規範勞務派遣政策，減少企業的勞務派遣工比例。

（十一）保障企業工會的民主、獨立與自主

國有企業推行混合經濟改革後，企業的產權結構更加多元化，因此，企業的資本與勞動的關係更加接近市場經濟國家的企業。為切實維護職工的合法權益，一定要強化企業工會組織的民主性、獨立性和自主性，要視工會為真正的工會，既不是企業董事會的附屬，也不是企業黨組織的附屬。維護企業職工合法權益是工會的第一要務，因此，企業工會組織機構和領導人員必須由職工自由民主選舉，工會組織活動必須完全獨立與自主，企業董事會、企業黨組織都應充分尊重工會組織，不得幹預工會組織的一切合法行為與活動。

（十二）穩妥處理國有企業曆史遺留問題

要認真梳理、穩妥處理國有企業的曆史遺留問題，使國有企業公平參與市場競爭，增強國有企業的市場競爭能力，增強國有企業在實施混合所有製改革時對非國有資本的吸引力。對於國有企業承擔的社會化管理職能等遺留問題，要仔細核算解決問題所需的資金，利用資產收益、財政資金等一次性或逐步解決，核心是要進行社會化管理，包括職工的社會化管理和服務（或非經營性資產）的社會化管理，不能完全實行社會化管理的，也要盡快爭取集中統一管理。

（本章完）