分類改革：國企改革新起點_四、明確行業範圍—公益性國企改革的前提

四、明確行業範圍—公益性國企改革的前提

公益性國企具有顯著的公共性特征，並不是真正意義上的市場主體，其經營活動不是以營利為目的，其產品無法通過市場進行有效調節，而這也正是界定公益性國企存在範圍的標準。現代經濟學研究表明，不能通過市場有效調節的產品主要有兩類：公共物品和自然壟斷性產品。因此，公益性國企隻應該存在於這兩個領域，其他領域都應該納入競爭的範疇，讓不同性質的資本（包括國有資本）自由公平地競爭。

最常見的公共產品包括國防、公安司法、義務教育、公共福利事業等，當然現在純公共產品的範圍是比較狹小的，但準公共產品的範圍比較寬，如教育、應用科學研究、公路、農林技術推廣等，這類產品關係著“國計民生”，承擔著保證基礎性的供給的特殊社會職能，這些行業應該由國家經營，並以滿足整個社會福利要求為目標。

傳統意義上的自然壟斷與規模經濟緊密相連，指一個企業能以低於兩個或者多個企業的成本為整個市場供給一種物品或者勞務，在出現規模經濟時自然壟斷就產生了。例如供水、電力、煤氣、熱力供應、電信、鐵路、航空等都具有自然壟斷性質，這些產品都與人們的日常生活息息相關。

如果任由私人壟斷，則可能導致社會資源的浪費或者市場秩序的混亂。例如墨西哥電信巨頭卡洛斯·斯利姆·埃盧控製著墨西哥的電信服務市場，電信壟斷導致當地用戶每年多花費134億美元費用。這給墨西哥每年帶來250億美元的經濟成本，相當於墨西哥GDP的近2%，大大提高了墨西哥的經濟成本，並給民眾福利帶來巨大壓

力。

公益性國有企業存在於公共產品領域，沒有什麽問題，也不存在什麽爭議。但是自然壟斷行業是一個動態、複雜的概念，要正確界定公益性國企的存在範圍，必須先弄清楚自然壟斷行業的概念和範疇。目前我國關於自然壟斷行業的認識還存在誤區，主要是對自然壟斷與行政性壟斷的認識模糊不清，將行政性壟斷與自然壟斷混為一談。其實，自然壟斷與行政性壟斷具有明顯的區別：（1）產生的原因不同。自然壟斷的產生原因主要在於經濟效率或者效益，而行政性壟斷則是行政機關或者其授權的組織濫用行政權力所造成的；（2）法律性質不同。自然壟斷由於它存在相當的積極性，大多數國家在立法上給予其豁免肯定它的合法地位。行政性壟斷是我國經濟體製轉軌時期的特殊產物，其本質是借行政權力行市場行為，它違背了依法行政原則，因此不具合法性；（3）影響不同。自然壟斷往往帶來效率經濟增加社會總體福利，而行政性壟斷則不僅容易導致行政腐敗的出現，更會造成市場競爭機製的扭曲。

因此，自然壟斷行業應該由公益性國有企業經營，通過規模經濟為整個社會都帶來福利最大化；而行政性壟斷行業應該引入競爭機製，營造各種性質企業公平競爭的市場環境，使資源得到優化配置。

那麽，哪些行業是自然壟斷的呢？一般認為，自然壟斷主要具有以下幾個判斷：（1）該行業現成的市場中隻有一個或者幾個提供相似或相同產品的賣者。即該行業的現行市場為壟斷或者寡頭的不完全競爭市場。（2）形成上述市場結構的主要根源在於經濟效率的優先考慮而非行政性安排。（3）一個國家的法律對之

必須持肯定的態度。根據上述標準，我們不難看出目前我國的自然壟斷行業主要集中在公共基礎設施領域，如供水、供電、煤氣、熱力供應、電信、交通運輸、環境衛生設施和排汙係統、固體廢棄物的收集和處理係統等。

在界定自然壟斷行業的問題時，應注意以下兩點：

第一，自然壟斷是動態的。自然壟斷的行業不是固定不變的，它是處於相對時間內不斷變革的狀態。影響自然壟斷發展的因素主要有兩個：一是市場需求，市場需求規模的迅速擴大有可能使單個企業的最佳生產規模不能滿足市場的有效需求，從而使自然壟斷行業失去自然壟斷性；市場規模的長期萎縮也可以使原先為競爭性的市場變成為一個自然壟斷的行業。二是技術的進步，科學技術的突飛猛進發展，可以使得原來的某些自然壟斷行業失去了自然壟斷的特點；技術進步能夠擴大企業的最佳生產規模，使原本競爭性的領域產生自然壟斷性。

因此，公益性國企的存在範圍也不是一成不變的，應該根據市場情況有所調整。例如，由於物流的發展和快遞需求的旺盛，快遞業務已經喪失了自然壟斷的特性，成為一般競爭的領域。

第二，有些自然壟斷行業存在自然壟斷和自由競爭兩個環節，公益性國企應該隻存在於其中的自然壟斷環節。例如，電力、電信、石油、民航、郵政等行業，並不是所有環節都具有自然壟斷性質，除網絡基礎設施部分應該由公益性國企主導外，相當多的生產環節都可以放開市場引入競爭。這樣才能讓壟斷和競爭在各自應該存在的領域相得益彰，既保證了自然壟斷的規模經濟效益，也兼顧了競爭領域的有效競爭。

（本章完）