國有資產管理與國企治理_三、我國國資管理體製變革暢想

三、我國國資管理體製變革暢想

國有企業改革事關我國國民經濟發展的全局，是一個複雜的係統工程，其中最為核心、最為根本的應是國有資產管理體製的改革。而且，國有資產管理體製的改革，因應科學發展觀的要求，也是一個不斷深化的過程。

隨著時間的推移，特別是隨著近幾年國資國企改革實踐與探索的不斷深入和推進，國資監管在取得新的成果之際，因其客觀環境發生了較大的變化，也出現了一些新的問題。因此，適時總結既得成果、及時探究問題對策、創新思考體製機製、重新審視監管架構，以推動國有資產管理體製和製度的不斷完善，進而為國有企業改革和國資管理體製健全提供理論基礎和前進指南，就顯得既極為必要又極為重要。

（一）國家國資監管人構想

完善現時期國資管理，暢想未來國資體製，除了研究國家國資“出資人”外，開辟對國家國資“監管人”的研究路徑，筆者以為至關重要。現就監管人存在的法理基礎、設立宗旨及其地位和作用作一探討。

1．監管人存在的法理基礎

眾所周知，國資委的定位問題，一直是完善現階段國有資產管理體製最大的“困惑點”。由於國資委集出資人角色和監管者身份於一體，使得“政”與“資”、“資”和“企”以致“政”與“企”都難以取得實質性分離，從而難以實現“政資企”相互分開的內在意圖—減少、避免乃至屏蔽“司空見慣”、“習以為常”的行政手法或非市場手段。所以，結果常常是“資”方尷尬，“企”方難受。

從前文提及的政資關係“行政化”看，政府（嚴格意義上應包括同級政府的黨組織）與國資委之間，顯然缺少權威“監督人”的存在。同樣，從股東行為的“濫用化”看，國資委（隻履行出資人職責時）與企業之間，則似乎更缺乏獨立“監督人”的存在。

如果說上述現狀客觀上表明“監督人”有其存在的必要，那麽，政策法理上是否有其支持或支撐呢？就是說，其存在的法理基礎在哪裏？作為探索性研究，筆者認為，其法理基礎至少存在如下三方麵：

第一，《關於完善社會主義市場經濟體製若幹問題的決定》曾提出：堅持政府公共管理職能和國有資產出資人職能分開的原則，國有資產出資人的職能和國有資產的監督職能不應該由同一部門施行。

第二，《國資法》將國有資產監督管理機構定位為“履行出資人職責機構”，而對企業國有資本的監管職責則從國資委現行職能中進行了實質性剝離的規定，為全國企業國有資產“監管人”的孕育提供了製度上的空間。更進一步，也為全國國有資本監管的“一盤棋”設計提供了機製上的可能。

第三，根據《OECD國有企業公司治理指引》的原則，首先，“當一個國有企業與私有企業展開競爭的時候，OECD就倡導政府在國企中的所有者身份和其他的政府職能之間應有一道明確的分界線”, “這在政府一方麵是國企的所有者，另一方麵又是競爭市場的規則製定者的情況下，無疑是十分明智的決定”。其次，“確有必要在政府及政府官員代行國有所有權時，建立一個類似‘防火牆’的機製將政府職能與所有權主體權利安全分離。”同時，“所有權和市場規則的行政管理上的完全分離，是國有企業和私有企業建立公平競爭的平台，以避免競爭扭曲的基本先決條件。”再次，“政府股東享有特權是不允許的，政府作為控股股東與其他主體作為控股股東時享有同等的權利義務，它不能濫用其權利損害中小股東的利益。”最後，“管理機關應該關注所有國有企業報告的真實性與一貫性，並最終公布一個準確的報告。在對所有國有企業進行定期年度分析的基礎上，建立一個報告匯總係統。這種報告可以使公眾更深入地了解一個國家的國有企業政策，更有利於他們實現對整個政策體係的民主控製。”據此，由於當前各級國資監管職能為所屬政府國資委所擁有，“監管”在執行主體上與出資人同體，在執行意誌上受政府及國資委支配，且各為其主，所以，國家在難以形成一個客觀、透明的國有資產信息監管係統的情況下，更需要一個體現“一盤棋”的監管人。

2．監管人的設立宗旨與構建

綜上不難理解，沒有獨立、權威的監管人，將是國家國有資產管理體製的一大製度性缺陷。而監管人，特別是擁有管資產管人管事的“權力”，集國家國資製度監管、市場規則監管、國有產權監管和國家所有者終極權益監管於一體的國家級“監管人”的構建和存在，我們認為，將是完善我國國有資產管理體製和製度最具挑戰意義的一項重要變革。

為討論的方便，筆者將此國家級國資監管人，姑且命名為“中國企監會”（仿照中國證監會）。其設立宗旨應是：

（1）強化“國家所有者”權益。

（2）體現《國資法》和OECD對“一盤棋”監管體係的要求。

（3）規範出資人機構職能和行為方式的需要。依據法律法規，既監督各級政府對出資人機構的行為的合法合規性，又監督出資人機構對所出資企業行為的合法合規性。

（4）消除單純依靠由市場規律自我調節而引發的秩序混亂，平衡各對立群體間的利益失衡，彌補市場中的信息不完全、信息不對稱等不良後果，完成全國集中統一監管體製的構建。

那麽，如何構建中國企監會呢？出於探索，筆者認為可作如下設想：

第一，剝離全國現行各級（國務院國資委、各省、直轄市、自治區、地級市）政府國資監管機構“管資產管人管事”的權力，將所有監管職能收歸至獨立、權威的“中國企監會”, “幹淨”各級國資委（出資人）的股東行為。

第二，剝離各級政府授權非國資委係統的出資人機構的“管資產管人管事”的權力，將所有監管職能收歸“中國企監會”。當前我國國資管理體製的實際情況是，從中央層麵看，國資委履行出資人職責的企業有123家，除此之外，還有涉及金融、鐵路、煙草、郵政、文化、廣電及教育、衛生、中科院等80多個部門所管理的3000多家企業（含企業化管理的事業單位）也在從事企業國有資產的經營。企業國有資產監管職能的集中統一，是為了避免《國資法》下的國資管理體製出現從“一龍治一水”到“九龍治九水”的混亂局麵。

第三，將《地方國有資產監管工作指導監督暫行辦法》所規定的“國資委指導監督的範圍即一是國有資產監管，二是國企改革及國有經濟布局結構調整，地方國資委在規範性文件的抄報、法規實施的督查、舉報案件的查處和重大事項的報告等四種監督製度”轉變為行政法規，由中國企監會負責監督執行。

第四，將全國各級產權交易機構收歸“中國企監會”，由其加以整合成為若幹全國性的產權交易市場。拆除區隔、公平信息，規範程序、淨化交易，促進全國企業國有資本要素在全國市場的順暢流轉和優化配置，有效防範國有資產在改製、轉讓、出售等諸多產權流轉環節上可能發生的損失或流失。

第五，賦予中國企監會對各級政府（包括同級黨委）之於出資人機構乃至所出資企業行為合法合規性的監督權。

3．監管人的地位和作用

基於以上構建，中國企監會的地位、性質和職能，可進一步設計如下：

（1）地位與性質：理論上對全國人民代表大會負責，但根據中國實際，比照“證監會”，可以是國務院直屬的具有行政職責的事業單位。

（2）基本功能：

①研究製定國家所有權政策；

②研究和擬訂企業國有資產監督管理的方針政策；起草國有資產監督管理的有關法律、法規，提出製定和修改的建議；

③對全國各領域企業國有資本實行集中統一監管，垂直領導中國企監會派駐各省（直轄市、自治區和計劃單列市）的企監局；

④製定全國企業國有產權交易市場監管的規章、規則和辦法。規範開展企業國有資產產權界定、登記、劃轉、轉讓、處置、資產評估及產權糾紛調處等基礎工作；

⑤垂直領導全國性企業國有產權交易機構。對全國企業國有產權交易市場實行集中統一監管，管理交易機構領導班子和領導成員；

⑥製定國家出資企業高級管理人員任職資格的管理辦法，負責任職資格的監督和對違規違法者的準入處罰；

⑦負責全國企業國有資產統計與信息資源管理；

⑧依法對關係企業國有資產違規違法行為進行調查、處罰；

⑨承辦國務院交辦的其他事項。

（二）我國國資管理體製變革暢想

前文分析與研究表明，完善我國國資管理的大方向和著力點均已明確。而要承載上述大方向和著力點，研究認為，唯有在國資管理體製實現方式上有所變革和突破，我國國資改革才有可能取得實質性進展。因此，進一步探討我國國資管理體製實現方式，必將擺上議事日程。

我們認為，就重要性和關鍵性講，應從以下幾方麵思考中國國資管理體製的實現方式。一是設法拆解理清因果糾結。出資人、董事會、經理層之間避免行為方式的行政化，而盡可能地市場化。黨政機關與出資人之間避免政治化行為，而盡可能地按照公司化規則行事。二是盡量區隔“權利”和“權力”。國資委應將其履行出資人職責與行使監管者職能進行界定，劃分。在條件成熟時，國資委要麽隻做出資人，不做監管人，要麽隻做監管人，而不做出資人。三是著力構建國家統一所有權

益與中央和地方政府分級代表之間的約束與激勵機製。四是努力構建國家統一監管人製度的全國企業國有資本監管體係。

1．過渡模式暢想

基於現階段國資委兼具出資人和監管者兩種職能，且暫時無法分離時，研究認為，未來早期的國資體製改革應采取過渡模式。而待出資人身份與監管者職能分離時機成熟且獨立“監管人”有立法保障之時，再走未來模式，則較為理想。

此過渡模式，是一種在不改變國資委現有組織體製格局情況下所做的改革表現。國資委需要在其與所出資的國家出資企業之間構造一個或少數幾個履行出資人職責、專門從事企業國有資本投資控股的中間體—控股集團公司。國資委將股東權利委托給它，由其專門以股東身份從事企業國有資本的經營運作。它不從事具體的產品經營，而是發揮承上啟下的作用：既接受國資委的監督和管理，又發揮國有資本出資人的功用；既可以成為國有資本經營收益的“蓄水池”，又能替國家出資企業“遮風擋雨”。對國資委而言，還可以擺脫對企業經營管理的全麵介入，而主要行使“監督”職能。

作為相應要求，國資委在內部組織建設上，應逐步縮編履行出資人職責部分的機構和崗位，重點做強國有資本監管職責部分，逐步成為一個專業的監管人。國務院國資委與地方國資委的關係可維持現狀，暫保持不變。

控股集團公司可依照三種思路來創立。一是通過改造現有資產經營管理公司。二是通過提升旗下一個或幾個特大型企業。三是投資新建，如北京市國資委建立與其級別平行的國有資產經營管理中心。

由於在我國大型國有企業公司製、股份製改革的過程中，控股股東采取公司化運作，更有利於理順上下委托代理關係，因此，研究認為，構建一個具有公司法人治理結構和規範董事會的資本控股集團，將更為重要。

控股集團公司主要有兩方麵職責：一是依《公司法》等法律法規，對所出資的國家出資企業履行出資人職責；二是遵循國家工業經濟與產業規劃等宏觀政策，進行投資管理與資本運營。

此過渡模式的構建，主要基於三個方麵的背景考慮：

第一，在改變不了國資委特設機構性質的情況下，通過設立控股集團公司（中央政府、省政府和地市政府國資委相應分別有“中控”、“省控”和“市控”集團公司）受權履行出資人職責，將“出資人”角色和國資委內部的“監管者”職能進行法律分離。

過渡模式框架示意圖

第二，在黨企、政企難以徹底分開的情況下，通過設立控股集團公司，一方麵將其充當各級黨政機關、國資委和企業之間的“防火牆”；另一方麵將原旗下國家出資企業整體性“下沉”為名義上的國資委三級公司，從而減少或消除來自政治和行政上權力的影響，增強企業在市場經濟海洋中遊戈的自由，也有利於企業打造市場經濟的核心競爭能力。

第三，在全國國資監管體係薄弱的局麵下，通過將出資人職責授權出去，有利於國資委精心做好國資監管，從而為未來的“中國企監會”的成立和運行積累改革經驗。

當然，此模式的運行，必然會遇到一些挑戰。首先是黨管幹部利益格局變革的挑戰，其次是企業領導人行政級別改革的挑戰。

另外，過渡模式遺留的最大問題是，依然沒有解決國資監管“割裂化”問題；同時對政府之於企業的幹預，還不具有行政約束力。

2．未來模式暢想

未來模式或許是完善國資管理體製比較理想的模式。此模式下，國務院國資委鳳凰涅槃：或者發展成為中國企業國有資本投資控股有限公司（比照中國投資有限公司，簡稱“中企投”），進而成為“淡馬錫公司”，或者演變成為國家國資監管人“中國企監會”。

未來模式框架示意圖

未來模式下的“中企投”，類似於“中投公司”，由國務院出資設立，董事可由來自原國資委、財政部、中央組織部等部門的人士擔當。

中國企監會，可以為國務院直屬事業單位。全國企業國有資本—無論“中企投”係統的企業國有資本，還是“省企投”體係的企業國有資本，也無論是原國資委係統的企業國有資本，還是其他出資人（如金融係統、煙草係統等）企業國有資本—均為中國企監會的監管對象。同時，政府之於企業的非市場行為，也為中國企監會所監督。

研究認為，此模式能較好地消除或化解本文第二部分所討論的現階段我國國資管理現狀問題，同時也能很好地處理或解決第三部分完善我國國資管理中的核心問題。因此，有理由相信，它是國有資產管理體製的較佳實現方式。

毫無疑問，此模式的設立，必將牽涉更深、更廣層麵的變革。

（本章完）