國有資產管理與國企治理_二、我國國資管理體製運行中的問題

二、我國國資管理體製運行中的問題

（一）運行問題

雖然我國國有資產管理體製和製度基本建立，但應該看到，國資管理還有許多不完善的地方，與科學發展觀的要求還不完全適應。“三統一、三結合”、“國家所有，分級代表”的原則還需要進一步落實，政資不離、政企不分的問題還需要進一步解決，出資人監管的製度和方式方法還需要進一步完善。

而要完善國有資產管理，就必須要站在國家（而非國務院國資委）的高度，以全局和係統的視角，來對現階段我國各級政府的國資管理實踐或行為，進行深入細致的了解和破解。筆者通過對全國三級多家國資委以及多家中央和地方國有企業的實地調研與訪談，認為，我國國資管理工作在取得階段性輝煌成就的同時，也遇到了一些“繞之不過，避之不開”的難題，亟待人們進一步的探索和研究。從現狀上看，存在十二個較具普遍性或典型性的問題。

1．黨管幹部“操作化”

眾所周知，黨管幹部是一條原則，但筆者在調研過程中發現，幾乎每個地方、各級黨的機關都把“原則”演變成了“操作”。

雖然黨的十五屆四中全會《關於國有企業改革和發展若幹重大問題的決定》已經明確規定“對企業及企業領導人不再確定行政級別”，雖然國資委企業“幹部”管理部門也早已被企業“領導人員”管理機構所取代，但調研顯示，幹部觀念和幹部管理手法在國資國企係統依然根深蒂固。特別是近些年，隨著黨對執政能力的加強，和對“黨管幹部、黨管人才”的強調，以及各級黨組織的慣性“操作”，以至於在全國國資國企係統中，人們對“官員化”和“級別化”的觀念認知，不但沒有漸趨淡薄和弱化，反而變得更加深刻和濃烈。

在企業領導人員的管理上，最常見的做法有兩種：

一是很多地方的省（直轄市、地市）委直接負責同級政府國資委所出資企業的主要領導人（董事長，黨委書記和總經理）的任免。因此，很多國有企業中都存在“省（委）管幹部”、“市（委）管幹部”現象。而且，獲得此種身份的領導人，還可享受政府規定的諸如看病可走綠色通道的“紅本本”待遇。

二是企業副職也多由國資委黨委（及組織部門）和省（直轄市、地市）委組織部負責選拔。

調研還發現，有的地方，對國有企業紀委書記的提名和安排，基本是比照黨中央在省級紀委書記管理上的做法，規定由省（直轄市、地市）紀委行使，並最終決定。

2．政企關係“黨企化”

前文曾提及，在新的國有資產管理體製下，由於政資的分離，政企分開的格局基本呈現。但是，在諸如省委—省政府—國資委—國有企業這一鏈條上，由於黨管幹部的“操作化”，政企關係似乎已變成了實質性的“黨企關係”。於是，政企分開，在黨企不分的情況下，基本失去了應有的意義。筆者在對受訪的國有企業領導人訪談中，最經常聽到的一句話：“誰管我的烏紗帽，我就聽誰的！”這或許最能說明黨企化—黨企不分，對國資管理所產生的不利影響及其嚴重程度（如公司治理結構失去了“治理”的空間）。

3．政資關係“行政化”

政資分離，有利於政府的行政管理職能與國有資產管理職能的分離，進而有助於政企分開。調研發現，有些省（直轄市、地市）政府依然熱衷於用行政方式、使行政權力來處理國資甚至國企事宜。如有的地方政府為了加強國資委的監管權威和力度，不僅在國資委領導配置上，實行國資委黨委書記、主任均由市委市政府主要領導掛帥兼任，國資委處室領導也由政府組成機構的領導兼職的做法，而且在國資委履職行權上，還常常以政府組織或領導的名義，辦國資委不易辦到之事。正如受訪者所言：“國資委常常搞不定的事情，國資委主任、書記以政府領導身份開個會，發個文，就解決了！”這種政資關係的“行政化”，很容易形成以政代資的倒退行為。

4．董事會履職“程序化”

國有企業建立現代企業製度、完善法人治理結構、規範董事會製度工作雖然開展了多年，特別是隨著2003年國務院國資委成立後推行董事會試點工作以來，全國各級政府國資委都在加大規範和完善董事會的力度，但調研顯示，除中央企業董事會試點工作顯示明顯成效外，許多地方國有企業的公司法人治理結構基本還停留於“法律型”框架階段。董事會要麽結構殘缺，要麽與黨政班子高度重合，但無論哪一種，董事會或董事會決議都被視為一種“形式”，一個“程序要件”（而非“實體要件”）。不少企業多次提到的“銀行需要或者投資者需要時，我們還得再‘做’一個‘董事會決議’”之類的話語，或許就是一個最好的印證。

調研同時發現，黨政聯席會議、班子會議，實際上仍然是各地國有企業的決策權力機構，而無論這個企業是國有獨資企業，還是國有獨資公司，甚或國有控股公司。其中，在國有獨資公司中，既不管它是有“形式”董事會的企業，也不管它是有“規範”董事會的企業。

5．股東行為“濫用化”

按照新的國有資產管理體製

，國資委是出資人機構，是股東。股東要行使權利，就要嚴格按照《公司法》的規定。也就是說，管資產、管人、管事，或者資產收益、選擇管理者、參與重大決策（《國資法》的表述），必須要依據《公司法》的要求來表達和實施。

具體到管人方麵，股東隻能向所出資企業—無論是國有獨資公司，國有資本控股公司，還是國有資本參股公司—委派董事和監事。然而，調研發現，各級國資委的股東行為並不止於此。有的向所出資企業派財務總監，即使企業經理層本身有財務總監，董事會有審計委員會；有的則還向企業委派總法律顧問、總會計師。諸如此類，股東行為存在濫用之嫌。

具體到管事方麵，董事會的事、經理層的事，國資委還都在管，而且主要是靠發紅頭文件來管。

6．監管方式“一統化”

雖然隨著各級國資委現代企業製度的推行和公司製股份製改革的深化，國有企業出現了國有獨資企業、國有獨資公司、國有控股非上市公司、國有控股整體上市公司等多種組織管理形態，但調研驚奇地發現，國資委對它們的監管方式卻並無本質性的差別—還是按原來管國有獨資企業那樣的方式來管（國資委內部組織體製也沒有做好區別對待的充分準備），盡管有的企業的董事會有想法（特別是相對規範的董事會），企業其他的股東有微詞，以及國家證監會有意見。

千篇一律的“一統化”監管方式，最終模糊了國資委的股東（會）角色定位，也削平了所出資企業公司治理的空間。

7．監管流程“割裂化”

現階段國資委的內部組織格局，難以勝任履行出資人職責的要求。一直以來，它們的組織結構基本上都是按照政府部門建製。雖然各專業職能部門都能各司其職、盡職盡責，但對所出資企業及其董事會來說，卻表現出“各自為戰”、“各管一段”的本位態勢。如規劃部門隻負責規劃，考核部門隻負責考核；又如有些股東事項，上遊職能部門處理的時候，下遊部門沒有參加，而待到下遊部門接手時，由於不掌握信息，往往需要再重新搜集一番。這種傳統組織的專業化分工，使得國資監管業務流程嚴重割裂。

更為突出的是，各職能部門都習慣於對“內”、對“上”負責，沒有人能對企業負責，準確地說沒人對能企業的董事會負責。筆者注意到，有些地方的國資委已在此方麵做出了積極的探索。他們以機構單獨或采取“一個機構兩塊牌子”的方式設立了“股東窗口處室”，來集中歸口受理、處理企業及其董事會報呈的股東事項。但調研同時發現，除此一點改革外，國資委內部根本的監管流程割裂現狀並沒有因此而發生配套性改變。公司製股份製改革和董事會建設的推進，亟待監管組織和流程再造。

8．議決機製“風險化”

對於國家出資企業，國資委要求其完善和規範董事會製度，並通過外部董事製度和董事會集體決策、董事個人負責的機製進行經營決策，以防範和控製經營風險。然而，作為股東或股東會機構的國資委，卻依舊沿襲政府行政會議製度—“主任辦公會”—這樣的議決製，來作股東決議。調研和研究均認為，這樣的股東（會）決策體製和機製風險太大。

首先，從委工作製度上看，主任辦公會的表決機製和問責製度存在問題。如對於什麽樣的股東決議事項，要上主任辦公會，什麽樣的股東決議事項，分管主任審批即可，以及怎樣的情形要三分之二會議成員通過，怎樣的情形二分之一通過即可，等等，缺乏製度性安排。

其次，從風險管理鏈條上看，企業或董事會裏沒有了“一把手”說了算的概念，而國資委或股東機構（《公司法》第六十六條規定：“國有獨資公司不設股東會，由國有資產監督管理機構行使股東會職權。”）裏卻還有“委主任”說了算的原則存在，即董事會決策風險防範了，而股東會或股東決策風險未能得以防範，這同樣是不符合公司治理理念和風險管理邏輯的。

9．監事會運行“自由化”

對企業經營行為的監督，監事會無疑是非常關鍵的一支力量。但由於《企業國有資產管理暫行條例》的外派監事會製度和《公司法》“內設”監事會製度的並行，造成各地國資委和國有企業在監事會建設上“五花八門”。有的省（直轄市、地市）實行外派監事會製度，監事會主席為副廳級，監事成員全部為公務員管理；有的省（直轄市、地市）實行的外派內設監事會製度，監事會主席駐廠，算班子成員，享受企業年薪待遇，與企業經營業績掛鉤；還有的地方國資委向企業外派監事、也同時外派財務總監，並對兩者實行同等待遇（人事、薪酬、社保）管理。

10．國資監管“區隔化”

調研發現，十六大所提出的國資管理體製中的“國家統一所有、中央和地方政府分別代表”，在實踐運行中，這種“分級代表”對於各級政府及其國資委來說，儼然成為“分級所有”。加之上下級國資委各為其主（指同級政府）、彼此間不存在行政隸屬關係，所以，“分級代表”實際上已經形成了各管各的資產的局麵。如直轄市的區縣一級國資委與市級國資委之間，以及省國資委與地市國資委之間，雖然依

照國務院國資委《地方國有資產監管工作指導監督暫行辦法》，法規上存在上級對下級的指導關係，但由於落實起來較虛，所以實際上彼此區隔化極為嚴重，近乎到“老死不相往來”的程度。

另外，各級國資委之間在國資監管理念、人才資源、監管經驗以及國資資訊等方麵並沒有多少共享、分享或交流。調研了解到，區縣一級國資委往往由於國資管理理念落後、國資管理人才缺乏，且國資監管水平參差不齊，不僅造成同一轄區各區縣國資監管實力和能力的不均衡，而且也使它們難以有力有效地保值增值國有資本，甚至還有可能造成國有資產的損失。

更值得關注的是，很多基層國資監管機構人士，尤其是區縣一級國資監管機構人士，都感到自己像“孤島”中的人，感歎：“我們沒有組織了！”“想找一個學習交流的對象都沒有！”

這種區隔化，不僅割斷了國家體製內全國國資及其管理的內在聯係，也滋生、助長了各級政府及其國資監管機構的“自以為是”甚至是“自行其是”的行為，更屏蔽、掩蓋了各級政府國資係統或有的違規違紀違法行為。

11．國資指導“乏力化”

雖然國務院國資委出台的《地方國有資產監管工作指導暫行辦法》規定，國資委指導監督的範圍一是國有資產監管，二是國企改革及國有經濟布局結構調整，地方國資委在規範性文件的抄報、法規實施的督查、舉報案件的查處和重大事項的報告等四種監督製度方麵要對國資委負責，但由於國資委是個政府特設機構，沒有上下級的行政隸屬關係，國務院國資委對地方國資委、省級國資委對地市級國資委以及直轄市國資委對區縣國資委，均沒有行政約束力，所以，國務院國資委或者上一級國資委如何指導監督地方或者下一級國資委一直是個難題。國務院國資委麵對國家國資監管政策法規沒被地方政府及其國資委得到很好地執行，以及麵對有的地方政府及其國資委在履行出資人職責方麵需要進一步規範的情形，往往不知如何發力。

12．終極維權“虛置化”

“國家統一所有，中央與地方政府分級代表”的國有資產管理體製，與原有的“分級管理”體製相比，無疑更進了一步。但在實際運行過程中，“分級代表”得到了更多的強調，而“國家統一所有”這個根本前提卻被人們“虛置”。

“分級代表”是強調出資人的到位，也就是強調國有資產管理的增值保值功能，即國有資本的運營，但卻沒有強調國有資產管理的另一方麵：防止國有資產的損失流失，即國家作為終極統一所有的監督功能。換言之，國務院國資委注重的是中央企業的利益，地方人民政府國資委注重的是地方企業的利益，那麽誰在注重“國家”的利益呢？或者說，誰來從“資本”層麵（在此層麵，所有國家出資企業沒有母子、等級之分），監督維護國家所有權權益呢？此時此刻，隻作為中央企業出資人身份的國務院國資委，因本位利益在身，顯然代表不了國家。

（二）歸因分析

針對上述問題，筆者研究認為，其產生的原因大體上歸根於以下三個方麵：

1.“政治、行政、法製、治理”因素糾結進入非良性因果循環

董事會依法享有的實體“治理權利”，由於黨的多級組織及機構（如省委及其組織部門、國資委及其組織部、企業黨委）“政治”權力的行使，導致公司“治理”失效。國資委在“股東權利”特別是“管人”權利實質不享有、而董事會機製又實質難作為的情形下，隻能采用“行政權力”來表達意誌。結果出現了兩個“一竿子到底”，即省級黨組織跳過省級政府及其國資委直抵企業負責人烏紗帽，國資委則跨越董事會甚至總經理直抵企業其他高管理人員烏紗帽。

如此一來，出資人國資委怪企業董事會不管用，出於保值增值責任，隻得越俎代庖；企業董事會則怪黨政機關、國資委介入“政治和行政”權力，以至於沒有“治理”上行使權利的空間。於是，有董事會的公司和無董事會的企業，沒有多少實質性差別，而國資委對他們都一樣管理，也就不足為奇了。

2．國資委陷入非企業非政府屬性難以“自拔”

國家為了扭轉國資管理“九龍治水”的局麵，采用九九歸一，設立了國資委，好不容易有了“出資人機構”，可偏偏這個“出資人”還不“幹淨”—“政府特設機構”的性質，使得其非企非政，也商也官。由此造成了國資委“管資產管人管事”權利、權力總是混著使，且常常是以“權力”之式行“權利”之職。

3．國資體製趨於分級代表成“所有”，國家所有變“沒有”

本來變“分級管理”為“分級代表”，是為了調動地方各級政府及其國資委的運營國有資本的積極性，但由於國家就整體而言，缺乏權威、統一的監管力量和監管要求，致使地方政府及其國資委在膨脹“權利”或“權力”的同時，也助長了“各管一畝三分地”、“各掃自家門前雪”的心理和行為，加之有關法律法規不健全，於是就產生了一些問題。特別是在國家所有者（終極）權益的維護主體缺乏製度性安排，而難能派生出全國性的統一的國資運行規則和規範之下。

（本章完）