第一章 全麵小康：實現中國夢的關鍵一步_全麵建成小康，不宜層層分解目標任務

全麵建成小康，不宜層層分解目標任務

黃錕

作者簡介

黃錕，國家行政學院經濟學教研部副教授，新型城鎮化研究中心副主任，中國人民大學中國經濟改革與發展研究院博士後出站人員，首屆劉詩白經濟學獎獲得者。近五年來，在《經濟研究》《人民日報》《經濟日報》等重要報刊發表學術論文50餘篇，出版著作8部，主持和參與國家社科基金重大招標課題、重點課題等課題20餘項，獲第六屆全國高等學校科學研究優秀成果二等獎、第二屆中國出版政府獎提名獎、第24屆華東優秀哲學社科圖書獎一等獎等獎項；多項谘詢報告被中央領導人批示和相關部門采納。

核心觀點

◆ 導致全麵小康目標任務層層分解的原因是多方麵的。從理念上看，這種做法未能從全國層麵認識全麵建成小康社會。從實現條件看，層層分解目標任務的做法沒有充分考慮各地的具體情況和功能定位。

◆ 從根本上說，層層分解目標任務的做法是由片麵政績觀和不合理的考核體係造成的。

當前，全麵建成小康社會進入決定性階段。不少地區提出率先或同步實現全麵建成小康社會目標，並以行政區為單位將目標任務層層分解，開展監測考評。

采取這種做法的初衷是好的，但方法未免簡單，容易產生副作用。比較突出的問題是，對便於細化分解、分項考核而又操作簡單、可以短期見效的目標任務，地方各級政府普遍具有較高的積極性，重視過度，以致出現層層加碼的現象。在國家“十一五”規劃中，年均GDP（國內生產總值

）增長率預期目標為7.5%；而在全國31個省區市“十一五”規劃中，生產總值增速預期目標平均為10.1%，最高的達13%，最低的也為8.5%。各省區市再向下層層分解目標，有些市縣的GDP增速目標竟高達15%。“十二五”期間，經濟建設領域也普遍存在層層分解、層層加碼的問題。這成為產能過剩、增長粗放、創新動力不足的一個重要原因，導致經濟發展方式轉變和可持續發展受到嚴重製約。另一方麵，對分解困難、工作複雜、投入較大、短期難以見效的目標任務，地方各級政府的積極性普遍不高、重視不夠，甚至出現層層削減的問題。這是一些地方政治、文化、社會、生態文明建設相對滯後的一個重要原因。

導致全麵小康目標任務層層分解的原因是多方麵的。從理念上看，這種做法未能從全國層麵認識全麵建成小康社會。全麵小康目標是經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設“五位一體”的整體目標。這一整體目標是基於對我國國情科學把握提出的一個全局性目標體係，而不是各地目標的簡單加總。各地應製定符合自身實際的目標，允許存在差異和側重。比如，推進生態文明建設要根據國家主體功能區規劃因地製宜，按功能區定位設置發展目標和發展重點，不能搞一刀切。從技術上看，層層分解目標任務的做法忽視了許多發展的目標任務，如工業化、城鎮化、政治建設、生態文明建設等不宜按行政區層層分解這一重要特性。

從實現條件看，層層分解目標任務的做法沒有充分考慮各地的具體情況和功能定位。資源環境稟賦不同、產業結構不同、社會

文化差異等因素決定了各地發展水平和要求不同，反映在全麵建成小康社會上就是建設的目標、重點、措施必然存在差別。如果像一些地區那樣，不顧本地資源環境條件和發展基礎，盲目給政策、上項目、壓任務，最終反而會削弱可持續發展能力。因此，全麵建成小康社會必須考慮各地的實際情況，不可能實現完全同步，也沒有統一的模式。各地應充分發揮比較優勢，因地製宜。如東部地區應在保持自身特色的基礎上，增強創新優勢，率先實現全麵小康，為其他地方提供經驗，發揮示範帶動效應和輻射作用；西部地區、民族地區、貧困地區則需要製定適宜發展目標，重點抓好基礎設施和生態環境建設，積極發展特色優勢產業，推進重點區域開發，而不能不顧實際盲目冒進、竭澤而漁。

從根本上說，層層分解目標任務的做法是由片麵政績觀和不合理的考核體係造成的。政府的政績觀是政府對行政業績的觀念和認識，對政府的行政方式、政策選擇具有重要影響。政績考核體係則是政績觀的具體體現。層層分解目標任務做法的出現，表明適應科學發展觀和全麵建成小康社會要求的政績觀和考核體係還沒有完全建立起來，目前的政績觀和考核體係中GDP偏向依然比較嚴重，地方政府在推動發展中重產出輕消耗、重數量輕結構、重速度輕質量、重經濟建設輕社會建設和生態文明建設等問題依然存在。這就要求全麵深化改革，盡快形成與科學發展觀和全麵建成小康社會相適應的科學政績觀和考核體係，引導各地正確理解和科學認識全麵小康目標，糾正層層分解目標任務等不良做法，紮紮實實推進全麵小康社會建設。

（本章完）