第七章 以改革助推五大理念落地生根_第二節 厘清權力邊界，當好“服務員”
第二節 厘清權力邊界，當好“服務員”
2012年，習近平擔任總書記之初便強調“不但要堅持改革，還要有所開拓”。黨的十八屆五中全會也指出要如期實現全麵建成小康社會，推動經濟社會持續健康發展必須堅持深化改革，深化改革的一個重要方麵就是要“健全使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府市場的製度體係”。具體而言，就是要妥善處理好政府與市場的關係，形成政府與市場的良性互動。
讓簡政放權成為持續改革行動
2015年年初，在中國政府網推出的“網友最關心的十大政策”票選活動中，簡政放權位列第一。老百姓對簡政放權成果的切身感受是“證明不開了”“費用少交了”“‘衙門’好跑了”。簡政放權，在理念上要確立當好“服務員”的觀念，在方法上要做到“放管”結合，這已經成為各級政府的普遍共識。
為什麽簡政放權會在“網友最關心的十大政策”中位列第一呢？一直以來，“八個部門管不住一頭豬”“辦準生證比生孩子還難”“投資設廠要蓋100多個章”，部門職能重疊、審批程序繁瑣等問題始終困擾著廣大群眾。雖說從改革開放以來，簡政放權一直是中央政府在做的一個事情，但是各種因素導致實踐效果並不好，反而政府管的越來越多，給民眾帶來諸多不便。黨的十八大以來，黨和國家再次將簡政放權提上日程，黨的十八屆三中全會提出要進一步簡政放權，深化行政審批製度改革，最大限度地減少中央政府對微觀事務的管理，市場機製能有效調節的經濟活動，一律取消審批。經過三年左右的時間，簡政放權給人民群眾帶來了實惠和方便。
改革沒有完成時隻有進行時，我國處於深化改革的攻堅階段，伴隨發展大環境的變化，我們仍有許多方麵需要進一步深化改革，進一步完善政府和市場的關係，構建“有限政府”。
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有限政府
有限政府是指政府自身在規模、職能、權力和行為方式上受到法律和社會的嚴格限製和有效製約。從政府權力來源來看，政府與公眾是一種契約關係，公民將權力授予政府，但並沒有將所有權力都轉讓，而是保留了相當一部分，所以政府天然是有限的。有限政府的實現，關鍵在於法治的實現。法治之下的權力是一種有限權力，嚴格依法行政的政府必然是有限政府。在法治社會，憲法和法律劃定了政府行為的明確界限，行政權力的行使受到法律的限製，政府職能的設置麵臨法律的規定，政府機構的規模來自法律的約束，所有這些都是一個有限的框架。
2015年，國家出台了一係列“放手”政策，並已取得實際成效：3月，國務院決定取消和下放90項行政審批項目；5月，伴隨453項非行政許可事項取消，“非行政許可審批”這個曆史概念終結；7月，國務院印發《關於取消一批職業資格許可和認定事項的決定》，取消62項職業資格許可和認定事項；9月，國務院常務會議審議通過了第一批91項擬清理規範的中介服務事項；11月，國家又發文明確簡化優化辦公服務流程，方便基層群眾辦事創業。比如，全麵梳理和公開公共服務事項目錄，堅決砍掉各類無謂的證明和繁瑣的手續，大力推進辦事流程簡化優化和服務方式創新，加快推進部門間信息共享和業務協同，紮實推進網上辦理和網上谘詢；等等。
不過，簡政放權並不是說徹底放棄政府的權力，部分群眾也擔憂一些事情政府不做了是不是就沒人做了。構建“有限政府”，該管的還是得管好。簡政放權的目標不是簡單放權，而是同時加強市場和社會監督，做到放管結合。比如，推廣隨機抽查的“雙隨機”製度，是事後監管一個高招。隨機抽取被檢查對象，隨機選派檢查人員，意味著每個市場主體的頭上都懸著一把達摩克利斯之劍，企業必須增強守法自覺性，同時也意味著執法人員隻能陽光行政。此外，“先照後證”製度也是事後監管的有效做法。2015年10月13日，國務院印發《關於“先照後證”改革後加強事中事後監管的意見》。《意見》把這個原則確定為政府監管市場的一個基本原則，
可以簡稱為“四個誰”，即“誰審批、誰監管”“誰主管、誰監管”。
總體而言，麵對新常態，我國發展大環境發生了變化，要將五大發展理念貫徹落實到實處，簡政放權是必須。並且，簡政放權不是一陣風，而隻能是持續性的改革行動。正如李克強總理所言，“開弓沒有回頭箭，下一步還要繼續推進（政府職能轉變和簡政放權），以更大的勇氣和智慧，堅決打好這場攻堅戰”。
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達摩克利斯之劍
在古希臘傳說中，狄奧尼修斯國王請他的朋友達摩克利斯赴宴，命其坐在用一根馬鬃懸掛的一把寒光閃閃的利劍下，由此而產生了這個典故，意指令人處於一種危機狀態，臨絕地而不衰。或者隨時有危機意識，心中敲起警鍾等。
用好“三張清單”，找準權力邊界
2015年3月，中辦國辦印發的《關於推行地方各級政府工作部門權力清單製度的指導意見》指出，分門別類進行全麵徹底梳理行政職權，逐項列明設定依據；對沒有法定依據的行政職權，應及時取消；依法逐條逐項進行合法性、合理性和必要性審查；在審查過程中，要廣泛聽取基層、專家學者和社會公眾的意見；公布權力清單；積極推進責任清單工作。“三張清單”作為深化改革的重要內容，是政府給市場和社會搭建創新空間的重要舉措，三者之間的邏輯就是打造“有限政府”和“責任政府”，建設“開放市場”和“活力市場”。
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責任政府
責任政府作為一種新的行政法理念，是指具有責任能力的政府在行使社會管理職能的過程中，積極主動地用自己的行為向人民負責；政府違法或者不當行使職權，應當依法承擔法律責任，實現權力和責任的統一，做到執法有保障、有權必有責、違法受追究、侵權須賠償。
“三張清單”最初源於河北省原外經貿廳副廳長李友燦一案的反思。2004年，河北省原外經貿廳副廳長李友燦在一年多時間裏，利用審批進口汽車配額的權力，收受賄賂高達4744萬多元，創下了當時內地貪官貪汙數額的最高紀錄。就憑手中掌握的1149台進口汽車的配額，李友燦為什麽敢張開這樣貪婪的大口？就是因為權力不透明。河北省商務廳作為一個剛由幾家單位組建的新部門，事後查處李友燦貪汙案時，很多人不知道李友燦還管著進口汽車配額，即便有人知道他管著此事，也不知道具體是怎麽審批的。李友燦一案引起了河北省委、省政府領導的深思。河北省委、省政府認為：“陽光是腐敗的天敵，公開是腐敗的克星。無論是站在從源頭上防治腐敗的角度考慮，還是從提高黨的執政能力建設上考慮，都應該探索權力公開透明運行機製，進一步加大權力公開的力度。”2005年，河北省委、省政府批轉了省紀委、省監察廳《關於開展推進行政權力公開透明運行試點工作的意見》，以省商務廳、省國土資源廳、邯鄲市政府為試點，大刀闊斧地推進行政權力公開透明運行改革，依法清理行政權力項目，公開政務運作流程。明晰每個單位、每個職位的權責，給權力劃定邊界。自此，“讓權力運行在陽光下”逐步走向全國各地，“三張清單”也應運而生。自中辦國辦印發《關於推行地方各級政府工作部門權力清單製度的指導意見》以來，截至目前，29個省級政府已完成政府工作部門、依法承擔行政職能的事業單位權力清單的公布工作。比如，2015年12月，湖北省首次集中公布省級權責清單和監管清單，其中62個省級部門2610項行政權力和422項省級行政監管事項，均可在省政府門戶網站查詢。
如果說“權力清單”旨在明確“不能做什麽”，那麽與此相對應的“責任清單”則明確了“必須做什麽”。前者重在治理越位，後者重在治理缺位。目前，各級政府已廣泛建立了責任清單製度，畫出了“追責路線圖”。為有效防止多頭監管、權責交叉等問題，河北省的責任清單用“與相關部門的職責邊界”來進行區分和明確。例如“大氣汙染防治”一項，清單分別列舉了省環保、發改、工信、住建、國土、農業、公安、財政等部門的職責邊界，
所依據的法律法規及具體案例也被一同列出。
在政府“權力清單”和“責任清單”之外，還有一個針對企業的“負麵清單”，旨在放寬市場準入。2013年，上海自貿區公布外商投資準入特別管理措施，這也是我國第一份外商投資的負麵清單。隨著市場越來越開放，這張清單也在不斷“瘦身”,2014年，特別管理措施減少51項，2015年又減少了17項。負麵清單的“瘦身”，意味著市場準入的放寬。如今，上海、天津、福建、廣東4個自貿區共用一張“負麵清單”。2015年12月1日至2017年12月31日，在全國部分地區試行市場準入負麵清單，而從2018年起，將正式實行全國統一的市場準入負麵清單製度。
“三張清單”清晰明確地指明權力有邊界，責任有明細，既是保證“權力運行在陽光下”的有效方式，有助於從源頭上預防腐敗，同時又給政府權力進行了邊界限定，進一步規劃了政府與市場的各自職責，能夠更好發揮市場對資源的基礎配置作用，進一步強化政府的宏觀調控職能。
讓市場成為資源配置主角
一般來說，資源配置方式有兩種，一種是計劃機製，一種是市場機製。改革開放之前，我國資源配置實行的是高度集中的計劃經濟體製，實踐證明通過計劃機製實現資源配置是失敗的。黨的十一屆三中全會作出改革開放的戰略決策，改革的一個重點便是如何處理政府與市場的關係，經過長期的實踐、發展，我國成功建立了市場經濟體製，但是正如習近平指出那樣：“經過20多年實踐，我國社會主義市場經濟體製不斷發展，但仍然存在不少問題，仍然存在不少束縛市場主體活力、阻礙市場和價值規律充分發揮作用的弊端。這些問題不解決好，完善的社會主義市場經濟體製是難以形成的，轉變發展方式、調整經濟結構也是難以推進的。”對此，黨的十八屆三中全會強調要使市場在資源配置中起決定性作用，黨的十八屆五中全會指出要“健全使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用的製度體係，以經濟體製改革為重點，加快完善各方麵體製機製，破除一切不利於科學發展的體製機製障礙”，也就是說，正確處理政府與市場的關係始終是我們全麵深化改革的核心點，厘清權力邊界一方麵要給政府權力劃定界限，另一方麵則要發揮市場在資源配置中的決定性作用，讓市場回歸對資源配置的決定性作用。
習近平曾指出：“要把政府不該管的事交給市場，讓市場在所有能夠發揮作用的領域都充分發揮作用，推動資源配置實現效益最大化和效率最優化，讓企業和個人有更多活力和更大空間去發展經濟、創造財富。”當前，麵對我國“三期疊加”特點和經濟社會新常態的趨勢，要發揮市場在資源配置中的決定作用，就要構建發展新體製，建立現代市場體係。也就是在堅持公有製為主體、多種所有製經濟共同發展的基本經濟製度的前提下，進一步轉變政府職能，把政府和市場這“兩隻手”的作用都發揮好。就政府作用來說，既要簡政放權、放管結合、優化服務，提高政府職能，又要加快形成統一開放、競爭有序的市場體係，優化企業發展環境。簡而言之，就是用好“權力清單”，找準權力的界限，更好發揮“服務員”職能。就市場來說，則是要在領會政府權限、職能的情況下，正確把握改革發展機遇，發揮好市場在資源配置中的決定作用，發展壯大自身，同時加大創新力度，發展新型產業，增加市場活力，真正成為市場經濟的主角。
麵對我國當前發展大環境的變化，尤其是經濟社會發展新常態的趨勢，我們要進一步促進經濟發展，就得進一步發揮市場的決定作用。政府要用好自己的職權，牢牢抓住改革“最後一公裏”，更好為企業、市場的發展提供服務，同時減少對市場的幹預，讓市場回歸資源配置的主角位置，充分發揮人民群眾的創造性思維，鼓勵探索，允許試錯，隻要是符合經濟發展規律的，隻要是有利於助推我國經濟社會發展的就該鼓勵、支持。隻有真正形成政府與市場的良好關係配置，促進廣大人民群眾的積極參與，才能切實促進我國經濟社會持續健康發展。
（本章完）