第六章 幹部能力考核程序現代化_二、民意調查考核程序現代化
二、民意調查考核程序現代化
（一）民意調查考核程序現代化的概述
近年來，隨著我國社會化幹部考評體係的加快構建，各地在幹部考評工作中加大了民意調查的力度，但目前民意調查沒有統一的規範，沒有成熟的模式可供借鑒，民意調查的效果往往取決於組織者的知識、能力，特別是對民意調查的認識和理解。本書根據中組部《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導幹部綜合考核評價試行辦法》（中組部2006年頒布實施，以下簡稱《綜合考核評價試行辦法》）對民意調查的規定，對如何科學實施民意調查及如何認識民意調查的價值進行分析。
1．民意調查程序的概念
民意調查主要了解社會層麵對黨政領導班子和領導幹部多方麵工作的評價，並根據社會評價的情況進一步了解群眾對黨政領導班子和領導幹部工作能力的認可度以及對他們工作績效的認可度。對幹部能力的民意調查是一項新的考核要求，在具體的操作過程中，切忌采取一刀切的標準，可以結合不同地區的實際和特點，設置出重點突出、內容各不相同的調查方案，例如對領導幹部在當地抓經濟發展的總情況的評價，對當地抓金融服務業發展的情況是否滿意，對當地發展農業經濟和促進農民增收工作情況的評價。
2．民意調查流程
對幹部能力考核展開民意調查的程序至少包括如下四個流程：確定調查內容→確定調查範圍→召開調查會→匯總調查結果。
（1）確定調查內容
對黨政領導班子的民意調查和對黨員幹部的民意調查需要分開單獨進行。一方麵，對黨政領導班子的民意調查，主要包括在經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設等方麵群眾直接感受的工作狀態和工作實績；另一方麵，對黨政領導幹部的民意調查，主要包括在工作態度、工作作風、工作績效、品格形象、社會影響等方麵的內容。幹部能力考核的民意調查，需要充分考慮工作性質、工作任務、工作需要、工作目標、調查對象的具體特點，在此基礎上進行民意調查內容的設置。
（2）確定調查範圍
在確定調查內容後，就要把調查範圍確定下來。下麵以區（市）黨政領導班子能力的民意調查考核為例進行說明。對區（市）黨政領導班子能力的民意調查，可以在未參加民主測評的區（市）縣級以上黨代會代表、人大代表、政協委員和離退休老同誌代表中開展。對考察對象的民意調查，屬街道、鄉鎮黨政領導的，民意調查在其所在地來自基層的、未參加民主測評的本級以上黨代會代表、人大代表、政協委員及相關幹部群眾中進行；屬區（市）縣級機關、部門領導的，根據其所在單位的工作性質、職能，一般在相應的係統、單位中未參加民主測評的區（市）縣級以上黨代會代表、人大代表、政協委員及相關幹部群眾中進行。
（3）召開調查會
通過調查會可以充分討論調查情況，這就需要應根據一定的條件和需要來召開調查會，可以采取分片召開或集中召開的形式。
（4）匯總調查結果
在進行完調查並召開調查會的基礎上，需要總結調查結果，形成一定的考核評價意見。例如在市縣鎮鄉黨委換屆考核中，許多地方進行了民意調查的探索。從各地的試點探索來看有幾個共同點：民意調查的範圍一般限定在“兩代表一委員”；民意調查的適用對象以黨政班子、班子正職和擬新提拔人選為主；民意調查的具體方式主要以問卷調查為主；民意調查的內容除政治文明建設、精神文明建設外，評價要點還包括居民收入、住房、交通、能源供應、生活環境改善和子女入學、就醫收費等熱點問題，並根據不同層次、區域、部門的具體情況和不同考核任務要求，以及群眾關注的突出問題，有所側重地設計調查問卷。
3．民意調查的意義
民意調查是擴大幹部評價主體，落實群眾知情權、參與權、選擇權和監督權，實現組織評價和群眾評價相結合的有效形式。在年度考核工作中引入民意調查程序，進一步擴大了幹部評價主體，有利於全麵準確地了解掌握情況，客觀公正地評價領導班子和領導幹部，也有利於促進黨政工作部門轉變作風，轉變觀念，進一步提高服務水平。
民意調查是用科學手段收集信息反映民意的調查方法，能夠提供特定人群關於某一事件或問題的各種態度，被視為最直接、最迅速反映民意的晴雨表。民意調查是一種理念，是一種方法，也是一種工具。組織部門開展的民意調查，不同於一般中介機構組織的民意調查，也不同於西方國家常見的民意調查。組織部門開展的民意調查，是我們黨從人民利益出發，主動聽取人民群眾對幹部意見的行為，其成果直接運用於幹部的選拔、使用和監督、管理之中，體現堅持黨管幹部原則與幹部工作走群眾路線的有機結合。對於一個以執政為民作為治國理念的現代執政黨來說，高度尊重民意是執政為民的基本前提，是社會進步和政治文明發展的一個重要表現。
（二）幹部能力考核中開展民意調查的原則和注意事項
幹部能力考核中開展民意調查是一個新事物，從形式到內容都是嶄新的，需要一個逐步完善的過程。對於一個地方而言，其社會經濟發展成效怎麽樣，領導的政績怎麽樣，幹部的形象怎麽樣，人民群眾是最有發言權的。民意調查能夠反映出人民群眾對領導幹部的真實看法，可以作為對一個地方、部門、單位及領導班子、幹部的客觀科學評判的重要依據。
1．民意調查需要遵循的原則
幹部能力考核中開展民意調查需要遵循如下幾個方麵的原則：
（1）民意調查評價指標的科學性
民意調查以運用心理投射原理建立問卷為前提，用群眾的公認度來印證幹部的德才表現。因此，在民意調查指標的設計上，要把握幾點：第一，問題的直觀性。圍繞群眾看得見、摸得著和感知度強的內容設置題目，盡量做到以小見大，通過表象的東西反映抽象的東西，以達到在不經意間了解調查對象真實的內心傾向。第二，內容的周延性。調查的內容應該盡量細化成若幹具體情況、數據和現象，
以此反映出民意調查的整體狀況，揭示出最深層次的內涵。第三，題目的可評性。提供可以選擇的題目，題目的答案應該明確無歧義，這樣就便於調查對象進行選擇。第四，表達的通俗性。選擇簡明樸實的群眾性語言來設置題目，以便於調查對象讀懂題目和回答問題。
（2）民意調查評價主體的廣泛性
選擇適合的民意調查評價主體是增強反映民意質量的關鍵。因此，在民意調查對象的選擇上，既要擴大麵，讓一定數量的人員參加，否則難以體現民意和群眾的公認度，又要具有代表性，提高針對性，不是參與評價的人員越多越好，參與調查的人員如對被調查對象不了解，就難以達到調查目的。目前，各地的探索把調查的範圍一般界定為“兩代表一委員”，這是一個比較大的突破，也是積極穩妥的選擇。因為隻有相對知情的人才能夠表達出真實的意見和想法，而在這個範圍內進行民意調查也可以節約調查成本，便於基層群眾對民意調查的操作。
（3）民意調查數據分析的準確性
合理設定民意調查評價權重是搞好民意分析的基礎。這就可以將民意調查評價意見分為“滿意”“比較滿意”“不滿意”“不了解”四個考核評價檔次，賦予每個考核檔次相應權重。民意調查數據收集上來之後，為了保證調查數據的準確性並盡量減少人為因素的幹擾，不再僅僅依靠人工處理數據的方式，而是逐步轉變為使用機器識別處理，從而防止民意的失真。要想達到民意的準確表達，這就更需要對統計出來的民意調查結果進行綜合分析。這就可以通過一定的分值計算，比如可建立每個調查相應的得分常規平均分值，將本次調查結果與常規數值和以往調查結果加以比較，這就可以得出與常規數值之間的績差，得出與以往調查結果比較的增降幅度，據此客觀評價幹部付出的努力和工作績效。也可按“滿意票數/總有效票數×100%=滿意率”的公式計算出被調查對象的民意調查滿意率，得出領導幹部的社會滿意度指數。
（4）民意調查結果運用的有效性
幹部工作中的民意調查，最令外界關注的是民意調查結果的適用性。要把民意調查結果運用到實際的考察中，把民意調查結果與民主測評、民主推薦、實績分析等考核評價方式相互印證，最終使幹部能力考核評價接近幹部的最真實的麵目。要把民意調查結果運用到領導幹部的實際工作中，通過民意調查的結果分析可以發現領導幹部從政行為的薄弱點，再通過考核評價進行反饋、公示整改，從而正確引導幹部進行科學執政。
另外，民意調查的有效形式就是要通開展問卷調查，通過調查問卷的形式反映領導幹部工作的實際狀況。調查問卷的設計是一個重要前提，從一定程度上講，民意調查問卷的設計直接關係著整個民意調查程序活動的成敗。民意調查問卷的設計必須是科學有效的，同時應該遵循係統性原則、方便性原則、科學性原則、針對性原則。隻有這樣才能使得調查問卷更符合正式的民意要求。
2．民意調查過程中應注意的問題
在幹部能力考核民意調查的整個過程中，一定要充分考慮民意，科學設計調查問卷、保證調查樣本在合理的數量範圍，並對調查結果進行正確分析和對待。
（1）在民意調查選題時應充分體現“民意”
在社會上，隻有已經成為了社會輿論的熱點問題，或者是幹部群眾所熟知的問題，才有可能形成群眾讚同的“民意”，才需要對這些問題展開調查，而且調查結果也才能夠具有一定的實用價值。這就需要把對幹部能力考核的內容與涉及廣大群眾切身利益的項目緊密結合起來，以達到突出幹部能力考核工作的價值與意義。民意問卷調查要緊緊圍繞涉及廣大群眾及領導幹部利益的問題，認真聽取人民群眾的內心呼聲和真實評價。在設計調查內容時候，一定要考慮被調查對象，問題問得要準確、問得要實際，隻有這樣群眾才能感興趣，才能夠答得出來。
（2）要科學進行設計
幹部能力考核民意調查的問卷長度要合適，設置的內容和問題的項目也要合適，不宜過多。同時，設計的項目的內容一定要考慮到被調查對象的實際，尤其是應該以反映被調查者的主觀認識與感受為其主要內容。民意調查的項目的答問方式也需要合理設置，一般情況下理應設計為封閉型或者半封閉型，而且在選擇的答案選項中有些項目是必需保留的，比如“不知道”“不清楚”“不了解”“其他”等項目不可缺少。也就是說，調查問卷的設計一定要更多地考慮到調查對象的各方麵感受，盡量使他們在樂意配合的前提下愉快地、順暢地答問，從而使調查結果更具有真實性、客觀性、可靠性。
（3）調查樣本的容量要盡量少而精，要有一定的邏輯關聯
民意調查問卷樣本的容量要精而少，要以能夠體現出代表性為主，因為這樣既符合民意調查的有關要求，又可以節省人力、物力、財力及時間。一份高質量的民意調查問卷必然要在設計時就充分考慮到統計分析的有關問題。同時，問卷科學性還體現在設計問題之間的邏輯性上，每個問題之間應該是一種環環相扣的關係，問題由易到難，由簡單到複雜，而不應該是為了追求較高的統計數據，而隨意設計調查問題。
（4）正確分析、對待調查的結果
民意調查結果隻能反映某種“民意”的多少及強弱程度，而不能判斷某種“民意”的是非、好壞。應該正確對待民意調查的結果，進行具體分析，而不要民意唯上，也不要完全視而不見，盲目地全盤肯定或者否定都是不對的。
（三）幹部能力考核中民意調查的科學實施
實踐證明，民意調查的科學實施，關鍵在於建立一個有機聯係、相互照應、完備可行的工作體係。這個體係至少包括五個係統：調查問卷係統、樣本采集係統、統計分析係統、評價反饋係統和公示整改係統。
1．調查問卷係統
《綜合考核評價試行辦法》中對領導班子的民意調查有5類12個評價要點，對領導幹部的民意調查有3類6個評價要點。具體操作中，針對不同層次、不同類型領導班子及成員的服務範圍、行政職能、工作特點的實際情況和
不同考察任務要求，以及群眾關注的突出問題，可分類設計相應的問卷。比如，對縣鄉領導班子及成員，側重了解群眾的直接感受和工作成效；對部門領導班子及成員，側重了解依法辦事、機關效能、完成工作的成效、內部建設等情況；對擬提拔對象，側重了解考察對象工作作風、工作成效、公眾形象等方麵的情況。問卷設計的過程中，要注意整合有關力量，請專家學者一起商量、推敲題型，確保問卷質量。
2．樣本采集係統
按照《綜合考核評價試行辦法》，目前試點主要是在“兩代表一委員”中產生調查樣本。參加調查的，一般為來自未參加測評的本行政級以上黨代會代表、人大代表、政協委員以及其他群眾代表，調查人數不少於本行政級以上“兩代表一委員”總量的1/5，比例大體為：黨代表占40%、人大代表占30%、政協委員占30%。擬提拔人選考察對象為部門負責人的，民意調查對象還包括考察對象所在部門和下屬單位的工作人員及有關工作服務對象。抽樣原則為參加調查的對象隨機確定。
3．統計分析係統
（1）確定權重
可用百分製賦予每個調查題目一定的分值，再按照各個答案選項的具體內容，確定得分分值和扣分分值。
（2）加權統計
通過加權計算的方法，統計出每個題目的得票、得分結果，在此原則上，計算班子及成員的得票、得分結果和得票率、得分率。如果進行的是分類調查，先分類統計，再按適當比例，計算班子及成員民意調查的綜合得分。
（3）建立常模
根據調查結果，以加權平均值，建立評價班子及成員民意的達標參照指標。
（4）計算機處理
主要包括調查信息的錄入、統計和分析。由計算機按預設項目和要求，對調查信息進行自動處理，篩選出相關題目，進行數據排序，生成相應的統計分析數據和圖表。
4．評價反饋係統
民意調查的反饋評價主要包括：
（1）綜合評價
根據社會民意的調查結果，結合平時考察、民主測評、幹部述職考評和目標管理考核等方麵情況，對各級領導班子的運行狀況進行全麵分析。比較評價。將本次社會民意調查結果與“常模”數值和上次的調查結果進行對比，得出“績差”，客觀地評估領導班子的運行質態，評價領導幹部的“德才”。
（2）定點評價
對民意調查中得票、得分偏低的項目和得分明顯低於“常模”的項目，進行具體分析，分清問題的性質與輕重緩急程度。
（3）先導評價
將民意調查與常規的幹部考察結合起來，以社會調查為先導，大範圍掃描獲取信息，作出評估意見，然後根據調查的總體情況和反映的突出問題，製定個性化的考察方案，確定具體的考察方向、考察重點和考察方法，有針對性地實施定位考察和專題考察，更加準確、合理地評價一個班子的運行質態和幹部的德才素質。在評價的基礎上進行反饋，這主要是形成社會民意調查報告，並與班子主要負責人交換意見，分析問題，研究對策；製定整改計劃，由被調查的班子根據調查結果，在全麵係統地回顧總結工作的基礎上，進一步理清工作思路，針對存在的某些突出問題，製定整改工作方案。
5．公示整改係統
在把調查資料反饋給被調查對象，要求被調查對象在製定整改方案的基礎上，把群眾反映的突出問題，以及針對這些問題製定的整改目標、整改措施和階段要求等，在一定範圍內以適當方式向群眾公示。對整改落實情況，還要進行檢查和回訪，以使整改取得實實在在的成效。總之，要通過公示整改機製，拓展民意調查的內涵，放大民意調查的效應。
（四）要改進民意調查的方式方法
在綜合考核中引入民意調查，主要是將一些表述籠統、內容空洞、不易量化的內容，通過可以量化的方式進行調查，得出調查結果，從而來檢驗一個地方經濟是否發展，人民收入是否增長，生活水平是否提高，環境是否改善，幹部的工作是否有成效。要使民意調查結果客觀公正，必須探索製定完善民意調查的相關製度，改進調查的方式方法。
1．要讓群眾認同
一是以保障和落實群眾的知情權為關注點和出發點，考慮到各個方麵的因素，把與考核對象緊密關聯的管理對象、服務對象以及其他適度較高的人員的評價綜合起來，製定開展民意調查的方法，統一操作程序，做到規範操作；二是要讓群眾能準確表達。應以提高透明度為突破口，及時有效地公開考核評價的相關信息；三是要讓群眾廣泛參與。既要充分利用傳統形式搭建群眾參與平台，又要充分利用微博、微信等新興方式和手段，不斷激發群眾參與的積極性。
2．綜合運用調查手段
規範的、有效的調查手段和方式是取得科學的調查結果的重要前提和基礎。民意調查要堅持多種方式、多種手段並用。除了采取傳統的表格調查、座談調查方式外，還要充分利用遠程征詢、網絡投票、移動傳媒等現代化高科技手段，重點對民期民盼、民憂民困、民喜民歎等本地區、本部門的社情民意，以及相關的滿意程度開展調查。同時要探索委托第三方開展民意調查的方法，確保調查結果公開公正。
3．注重全麵、綜合分析
由於民意調查本身具有廣泛性、普遍性、多樣性的特點，同時由於民意調查對象知識水平、生活環境、認知能力、表達方式、責任意識等方麵存在一定的差異性，所以，民意調查的結果在具有科學性、廣泛性、合理性的同時，也可能存在一定的缺陷和偏差。因此，要對民意調查的結果進行全麵、係統、綜合的分析。要綜合分析民意調查結果所反映的情況，敏銳地發現問題，去偽存真。要充分結合工作實踐，對民意調查中反映的關於領導班子和領導幹部的實績進行綜合分析，看這個實績中領導班子和領導幹部的貢獻有多少、看這個實績與考核對象工作付出的關聯度高不高。要通過民意調查，綜合分析考核對象現實能力水平與發展潛能，綜合分析考核對象在現工作崗位上的適應程度等因素。
（本章完）