五、改革行政管理體製，構建公共服務型政府

五、改革行政管理體製，構建公共服務型政府

經濟社會發展，從最根本的意義上說是經濟問題。然而，政治上層建築特別是行政管理體製對社會發展也有重大影響。深入研究中國特色社會主義行政管理體製，積極推進行政管理體製改革和創新，建設服務型政府，是推動中國社會發展的一項十分重要而緊迫的任務。

（一）當前我國行政管理體製存在的主要問題

1．政府角色定位不夠準確

我國政府角色定位是在高度集中的計劃經濟體製下逐步形成的，隨著市場經濟體製的建立和發展，政府一時似乎找不到自己的感覺了——在處理自己和企業（事業）、社會的關係上都沒有及時找準自己的位置。第一，在政府和企業（事業）的關係上，政府仍然沒有改變長期處於的越位和錯位狀態，從而造成了現在政企（事）不分，以政代企（事）現象仍然比較嚴重。其結果就是企業不能成為獨立的經營實體，極大的妨礙了企業職工的積極性，影響了企業經營效率。同時，也導致了事業單位行政化嚴重，阻礙了事業單位的改革，影響了事業單位的活力，也增加了政府財政的負擔。第二，在政府和社會的關係上，一方麵，存在越位現象，政府管了許多不該管，也管不好的事情；另一方麵，又存在缺位現象，這就是說，政府的公共服務功能卻遲遲沒有到位。由於市場經濟的建立和發展，市場失靈的問題日益顯示出來。政府麵對市場失靈，很長一段時間內不知道該做些什麽，市場調控乏力，公共服務滯後。這是當今中國經濟社會發展不協調的重要原因。

2．政府管理方式方法不夠科學

在市場經濟條件下政府管理依然過多依賴於直接的行政幹預。這集中表現在仍嫌過多的行政審批上。這種審批製度的弊端強化了政府人員官本位意識，不利於行政人員服務意識的培養。這就造成了行政管理方式的“重管製，輕服務”的傾向。同時，政府管理市場化手段的不夠，也影響了行政效率，增加了行政成本，不能提供令公眾滿意的公共產品。此外，政府管理的信息化程度不高，政府與公眾很難進行有效的信息交流，這也不利於公共服務型政府的構建。

3．政府機構設置不夠合理

政府職能的轉型能否順利進行，還要看政府機構是否與其配套。而機構改革是牽涉到現有利益格局的調整和重新分配的問題，其難度是相當大的。這就是為什麽我國的機構改革難以走出“膨脹——精簡——再膨脹——再精簡”的怪圈的原因所在。我國目前的機構設置仍

沒有根本改觀。第一，機構重疊，職能交叉。如計劃、經貿、建設等部門在技術改造、重點建設項目管理方麵的職能交叉；資產管理部門與財政部門、經濟主管部門方麵職能交錯；土地、規劃、建設部門在城市建設用地管理的職能交叉；公安與交通部門在道路交通安全管理的職能交叉，等等。第二，分設過細，多頭管理。如文化市場管理，有文化、廣播電視和新聞出版部門分別負責；農村工作分別由農業、林業、畜牧、水產、農機等不同部門管理。第三，層級過多，職責難分。中國行政層級過多，造成權力劃分重疊交叉現象，尤其是中央和地方政府的權力劃分不夠明確和規範，有的看起來有雙重領導，實際上責任不清，反而容易出現管理弱化甚至缺位現象。這種職能交錯、職責不清的機構設置容易造成有責互相推，有利大家爭的現象，結果政府的公共服務功能就得不到保障了。

4．政府績效考核體係不夠全麵

改革開放以來，我們一直片麵強調以GDP指標為核心的政府績效評價標準。這種片麵的政績觀導致了各級政府隻重視經濟建設，而忽視了政治、經濟、文化、社會全麵協調的發展；隻重視經濟增長，而忽視了發展；隻重視了人類的需要，而忽視了人與自然的和諧統一。這就極大地影響了政府向公眾提供公共服務的意願和能力，這是導致當今經濟社會發展失衡矛盾突出的重要根源。

（二）改革行政管理體製，構建公共服務型政府的路徑

1．根據構建公共服務型政府的基本要求重新設定政府職能

根據構建公共服務型政府的基本要求重新設定政府職能，需要理順兩種關係：其一，理順政府和企事業單位的關係。隨著社會主義市場經濟的建立和發展，企業尤其是國有企業應該完全成為市場主體，政府要從直接對企業的行政管理中徹底解脫出來，政企分開，還權於企，真正實現經濟發展模式由政府主導型向市場主導型轉換。同時，積極推進事業單位改革。可以說，事業單位改革滯後已經製約了中國經濟社會的順利轉型，並造成了一些社會問題。推進事業單位改革，要貫徹政事分開原則，積極探索政府對事業單位實施管理的新方式，建立一套與市場經濟相適應的管理模式。

其二，理順政府和社會的關係。一方麵，政府要退出自己的越位狀態，把不該管、管不好的事情還權於社會，交給社會去處理。這就需要大力培育社會中介組織，明確中介組織的地位和作用，逐步形成布局合理、門類齊全的中介組織體係，完善中介組織的自我管理機製，促

進中介組織規範運作，使其承擔政府轉移出來的職能，推動政府職能的轉變。另一方麵，政府要盡快改變缺位現象，及時糾正市場失靈，為社會提供有效的公共產品，促進社會的公平與正義，滿足人民群眾日益增長的公共需求。

2．根據構建公共服務型政府的基本要求合理配製政府機構

合理配置政府機構，是實現政府轉型，構建公共服務型政府的組織保障。政府機構的合理設置，要注意一下幾點：第一，合並職能相近的機構，按照不同行業，實行單一對口管理。第二，機構劃分不宜過細，要把同一部門的管理盡量劃歸同一機構統一管理，避免多頭管理。第三，減少行政層級。目前可以探索撤消省以下的市級行政設置，建立中央、省（直轄市）、縣、鄉（鎮）四級政府。同時，在同一機構內部也可考慮減少可有可無的層級設置。

3．根據構建公共服務型政府的基本要求大膽創新管理方式

為了更好的構建公共服務型政府，必須大膽創新管理方式。首先要盡快改變以直接的行政幹預為主要手段的管理方式，要借鑒市場化管理手段。比如，可以引入市場競爭機製，用市場的力量提高政府工作效率；也可以借鑒企業管理經驗，在公共部門推行質量管理、合同聘任製、社會服務承諾製等現代工商企業管理方法，以更好地為社會提供公共產品和服務。其次，還要大力提高政府信息化水平，推行電子政務，構建公共服務信息平台，及時公布政務信息，以便使政府、企業、公眾之間建立起良好的互動關係，以使政府更好的進行公共決策，從而為公眾提供滿意的公共服務。

4．根據構建公共服務型政府的基本要求科學製定政府工作績效評估體係

構建公共服務型政府必須改革現有政府績效評估體係，推行綠色GDP考核，在指標的設計和權重上，不僅要有經濟增長的指標，還要看經濟效益如何；不僅要看經濟發展指標，還要看社會發展指標和資源節約和生態保護情況。總之，隻有製定全麵科學的政府工作績效評估體係，才有利於實現政府轉型，構建公共服務型政府。

5．根據構建公共服務型政府的基本要求積極推進其他配套改革

構建公共服務型政府，在改革主要內容的同時，還要統籌協調，及時跟進其他配套改革，發揮改革的綜合效應，以便促進和保障政府的轉型。重要的配套改革有：建立公共財政體製，推進社會保障製度改革，深化幹部人事製度改革等，從而為公共服務型政府的構建奠定經濟、社會和組織基礎。

（本章完）